行政诉讼原告主体资格问题刍议

   一

    原告是启动诉讼的人，任何诉讼都不能没有原告，否则就形成不了诉讼，行政诉讼亦不例外。行政诉讼原告主体资格的界定，可以说是行政诉讼的一个难题，就连行政诉讼非常发达的国家亦如此。在美国行政诉讼中，“原告资格法律遭遇了前后不一、无所依从和混乱无序的错综复杂”局面。 英、美法系的英、美等国家以及大陆法系的法国、德国、日本等国家，行政诉讼原告资格都经历了长时间的演变、发展过程，正如美国学者伯纳德所指出的：“行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速。” 在我国实行行政诉讼的时间不长，但行政诉讼原告资格问题，既是行政法学理论争执不休的问题，同时亦是审判中的难点，一直困扰行政审判，特别是随着行政审判领域不断拓宽，新型案件不断出现，原告主体资格问题显得更为突出，迄今为止，在立法、审判实务、理论界均尚未得到根本性解决。

    行政诉讼原告主体资格的确认，较之民事诉讼原告主体资格的确认，要复杂得多，这是因为民事行为具有相对性，而行政行为则不然，其影响往往超出相对人而及于其他利害关系人。民事诉讼原告主体资格确认，通常是以是否是民事权利受到侵害的人，或是否是争议民事法律关系的民事主体来衡量确定，较容易判断和把握。然而行政诉讼原告主体资格的标准或条件，从现行法律规定看，是模糊的，不易判断和把握。

    按照我国行政诉讼法的规定，行政诉讼中的原告，是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，以自己名义提起诉讼而引起诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。这一规定是确认行政诉讼原告主体资格的法律依据。从中可以看出，确认行政诉讼原告主体资格的标准，具有浓厚的主观色彩，是以当事人主观“认为”作为标准，换言之，只要认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织都具有原告主体资格，这无疑导致审判实务中无所适从。为厘清行政诉讼原告主体资格的边界，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法若干解释》）第12条对此作出了相应的规定，以“法律上利害关系”为标准界定原告主体资格，即凡与具体行政行为有法律上利害关系的，就具有原告主体资格。这一规定较之行政诉讼法的规定，应该来说是一个进步，实现了原告主体资格标准，由主观标准向客观标准的转换。但仍未达到厘清原告资格边界之目的初衷。这是因为其并未对“法律上的利害关系”作出清楚明白的界定，导致在审判实务中，对“法律上的利害关系”的理解不一，众说纷纭，可谓仁者见仁，智者见智，莫衷一是，由此同样存在界定原告主体资格的分歧，同类型案件，有的法院认为具有原告主体资格，而有的法院则认为没有原告主体资格，甚至同一个法院在不同时期，作出不同的认定。可以说截止目前，行政诉讼原告主体资格的标准，仍然是较为模糊的。

    二

    近几年，在理论界、审判实务中，关于行政诉讼原告主体资格的探讨，日渐深化，各种观点林立，归纳起来，大体上主要有三种观点，一是扩大说，即对行政诉讼原告主体资格，主张不要作过多的限制，只要是起诉人认为具体行政行为侵害其权益的，就具有原告主体资格，是适格原告。其理由在于，限制行政诉讼原告主体资格，使得行政诉讼不能很好实现其权利救济功能。“没有救济的权利，等于没有权利”。过多限制适格原告条件，等于是剥夺了当事人的诉权。世界上很多国家特别是发达国家，对行政诉讼原告资格未作严格限制，有的国家甚至实行公益诉讼，我国应予借鉴。二是限制说，主张行政诉讼的原告，必须是其合法权益受到具体行政行为影响的人，不能仅以当事人的主观认为为标准，否则原告的范围宽泛无边，任何人都能启动行政诉讼程序，这既不利于行政行为效力的稳定，也不符合我国的国情，不符合诉讼经济的原则。三是主客观说，主张对行政诉讼原告的主体资格要有一个界定，界定的标准是主客观的统一，即在主观上，有起诉人认为其权利受到行政行为的侵害提起诉讼的愿请；在客观上，起诉人请求保护的权益是合法的，而且这种合法权益可能受到具体行政行为侵害。至于是否受到侵害，则是实体审理的范畴，不影响起诉人的资格。该观点认为原告资格标准由三个要素构成，即：一是起诉人认为受到了行政行为的不利影响，即存在真实的法律争议；二是行政行为客观上具有影响起诉人权益的可能性，即起诉人的权益属于行政行为影响所及范围；三是起诉人的权益属于与被诉行政行为有关的法律规范的保护范围，即法律有意将“实际影响”纳入其调整范围。