“拖欠农民工工资纠纷”案件的调研报告

“拖欠农民工工资纠纷”案件的调研报告 提交日期:2012-03-27

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  “拖欠农民工工资纠纷”案件的调研报告
――以新罗法院近三年受理的案件为样本


新罗区法院课题组

十年前因拖欠农民工工资现象的普遍存在，国家对此给予高度重视并出台各项措施规范且打击拖欠农民工工资问题，虽然此类问题得到了一定的遏制，但近年来仍然存在拖欠农民工工资的现象，并日益引起社会各界的广泛关注。这些问题不仅不利于保护农民工作为劳动者的合法权益，不利于农村经济结构的调整和农业协调发展，也不利于城市建设的推进和城市经济的繁荣。更为严重的是，农民工在求偿无路、讨债无门的情况下，还可能采取一些过激行为激化矛盾、扩大纠纷，成为社会不稳定因素，对此，我国专门在《刑法修正案（八）》中明确规定了“恶意欠薪罪”。
因此，为了能全面、系统地了解龙岩中心城市所在地拖欠民工工资案件的具体情况，更好地执行《刑法修正案（八）》关于“恶意欠薪罪”的法律规定。新罗区法院成立了以院长为调研组组长，工会主席、分管院领导任副组长，由研究室及其他业务庭为成员的课题调研组对拖欠农民工工资纠纷案件进行了专题调研，从把握此类案件的特点入手，剖析诉讼程序解决拖欠农民工工资纠纷的难点及原因，从而提出通过审判工作妥善解决拖欠农民工工资纠纷的若干思考，以更好地保护民工的合法权益，进一步维护社会稳定。此次调研以新罗区人民法院自2008年至2010年三年受理的拖欠民工工资纠纷案件为样本。
一、新罗法院审理“拖欠农民工工资纠纷”案件的基本情况及特点
2008年至2010年，新罗区法院共受理各类“拖欠农民工工资纠纷”案件共计306件，审结299件。“拖欠农民工工资纠纷”案件的审理情况及主要特点如下：
（一）与实际生活中存在的拖欠农民工工资纠纷相比，新罗法院受理的“拖欠农民工工资纠纷”案件相对较少
2008年，新罗法院受理的各类“拖欠农民工工资纠纷”案件共计82件，月平均受理6.83件；2009年，新罗法院受理的各类“拖欠农民工工资纠纷”案件共计96件，月平均受理8件；2010年，新罗法院受理的各类“拖欠农民工工资纠纷”案件共计128件，月平均受理10.67件。而实际生活中发生的拖欠民工工资纠纷远远不止这些，单单就2008年到新罗法院咨询的拖欠工资纠纷的人数就达150余人次，还不包括当地政府、司法所调解处理的纠纷。还有向新罗区劳动保障监察部门投诉的劳资纠纷未进行统计，经向区劳动保障监察部门了解，仅2009年区劳动保障监察部门接到投诉关于建筑单位拖欠民工工资而引发纠纷的就达186件，平均每月15.5件，是同年新罗法院月平均受理的各类“拖欠民工工资纠纷”案件的1.94倍，而劳动保障监察部门的统计的数据反映的也仅是投诉到该部门的拖欠民工工资纠纷的数据。可见，法院受理的“拖欠农民工工资纠纷”案件仅是实际生活中发生的拖欠民工工资纠纷中的小部分。
（二）农民工单独起诉的少，多人联合起诉的案件多
2008年至2010年，新罗法院审理的152件直接以拖欠工资为由提起诉讼的案件中，民工单独起诉的有87件，占此类案件总数的57.14％，两人及两人以上联合起诉的有65件，占此类案件总数的42.86％，与一般的民事案件相比，原告单独起诉的比较少，而多人联合起诉的比较多。
（三）个案涉案金额普遍不高，但涉案总金额偏高
2008年至2010年，新罗法院所受理的152件由农民工直接以拖欠工资为由提起诉讼的案件中，个人工资被拖欠最高的达11.53万元，最低的仅为225.9元。其中，个人被拖欠工资在1000元以上的占37.14％；在1000－10000元之间的占37.14％；10000－100000元之间的占19.05％；100000元以上占6.67％。与其他劳动争议或民事案件的涉案金额相比，此类案件的人均涉案金额偏低。但是，此类案件涉案金额的总数却并不低，此152件案件的涉案总金额为3133519.12元。仅2010年受理的一件32个民工联合起诉要求给付被拖欠工资的案件中，尽管人均被拖欠工资不过6705元，但涉案总金额高达214560元。而全国总工会的资料显示，2010年全国民工被拖欠的工资总额估计可能在1200亿左右。[1]
（四）私营企业和个体工商户拖欠农民工工资现象最为严重
课题组深入调研后发现，虽然近年来对拖欠民工工资的现象加大了各种措施的打击，但目前龙岩市中心城市所在地的国有企业、集体企业、股份制公司、私营企业和个体工商户等均不同程度地仍然存在拖欠民工工资问题，尤以私营企业和个体工商户最为严重。
（五）拖欠农民工工资纠纷易演变成恶性刑事案件
课题组在调研中发现，有一部分拖欠民工工资纠纷因得不到及时、妥善的解决而引发影响社会稳定的打架、斗殴事件，甚至发生恶性刑事案件。仅新罗法院近三年来受理的因拖欠民工工资纠纷而引发的刑事案件就达8件。[2]课题组认为，作为民事纠纷的拖欠民工工资纠纷之所以会演变成刑事案件，大多是因民工或用工单位的过激行为所致。
二、通过诉讼程序解决拖欠农民工工资纠纷的难点及原因
拖欠农民工工资纠纷的产生及广泛存在，是多方面原因共同所致的结果，包括劳动力市场不规范、用工单位或包工头恶意拖欠民工工资、用工单位的资金不足及相关政府部门的行政执法力度不够等等。这些原因的存在，也使得解决拖欠民工工资纠纷困难重重。就新罗法院对“拖欠民工工资纠纷”案件的审理情况来看，通过诉讼程序解决拖欠民工工资纠纷存在以下难点：
（一）被拖欠工资的农民工提起诉讼存在障碍
如前述所言，与实际生活中存在的民工工资纠纷相比，起诉到法院的“拖欠民工工资纠纷”案件极少。究其原因，主要是因为民工被拖欠工资后提起诉讼存在一些障碍。
1．相当一部分民工不知道可以通过诉讼的方式维护自己的合法权益。我国农村地工区是文盲和半文盲比较集中的地方，加之这些地区普法教育滞后，绝大部分民工都是法盲。往往不知究竟应该通过什么方式、按照什么程序提起诉讼。
2．被拖欠工资的民工往往不敢或不愿提起诉讼。这主要有四方面的原因：（1）尽管民工大都干的是最苦最累最脏，没有什么技术含量的工作、拿的是最低的工资，但考虑自己没有一技之长，要想找一份工作还是有一定困难的。为了避免因讨要工资激怒了老板而被老板“炒鱿鱼”，保住得之不易的饭碗，就不敢贸然提起诉讼，与用工单位对簿公堂。（2）大部分民工并非直接与建设单位或建筑企业发生法律关系，而是跟着建筑工地的包工头干，双方之间一般都有沾亲带故的裙带关系，基于信任或抹不下面子，被拖欠工资的民工往往不愿直接将对方告上法庭。（3）农民工无力寻求法律救济。按照我国法律的规定，劳动报酬纠纷系劳动争议，必须经仲裁后才能向法院起诉，法院不能直接受理。因此，民工大都忍气吞声，急着另找工作谋取生计，无心顾及寻求法律救济。正因为以上三种原因的存在，在民工直接以拖欠工资为由提起诉讼的“拖欠民工工资纠纷”案件中，才出现了“民工单独起诉少，多人联合起诉多”的现象。（4）民工群体的流动性和分散性，不利于民工提起诉讼。
（二）农民工因缺乏有力证据而难以胜诉
从新罗法院近三年审理此类案件中发现，在“拖欠民工工资纠纷”案件中，相当一部分的民工在诉讼中无法向法庭提交其与用工单位签订的有效的劳动合同，有的甚至连被拖欠工资的凭据都无法提交。实践中，常常因为口说无凭，很多被拖欠工资的民工在诉讼中败诉，无法获得法律救济。
课题组通过分析案件发现，农民工之所以无法提供书面劳动合同，其主要原因有如下几点：
1．农民工与用工单位并未签定书面劳动合同。《中华人民共和国劳动法》第十六条规定：“建立劳动关系当订立劳动合同”，第十七条规定：“劳动合同应当以书面形式订立”。同时，《中华人民共和国劳动合同法》第十条也规定了同样的内容，要求建立了劳动关系的，必须订立书面劳动合同。然而，实际的情况却是事实劳动关系的广泛存在，特别是在录用民工的企业。另一方面，作为劳动者的民工由于某些因素，如不知或未予以足够重视或为了能及时辞退寻找待遇更好的用人单位，也没有坚持要与用工单位签订劳动合同。
2．农民工与用工单位签订了劳动合同，但劳动合同的约定事项不明确。《中华人民共和国劳动合同法》第十七条明确规定，劳动合同应具备详细的条款内容。但实际很多都存在必备条款遗漏问题。不具备这些必备条款，劳务双方的具体权利义务关系无从确定，一方一旦违约，另一方无从追究违约责任，或者说没有追究违约责任的依据。
3．农民工没有留存与用工单位签订的书面劳动合同。正因为缺乏相关法律知识和自我保护意识，多数民工没有认识到劳动合同对于保护自身合法权益的重要性，更没有认识到劳动合同在双方发生纠纷后的重要作用。
（三）“拖欠农民工工资纠纷”案件的执行情况不容乐观
在调研中发现，就拖欠民工工资纠纷而言，不管是劳动仲裁机关的仲裁裁决还是法院的生效裁决，执行情况都不容乐观。如新罗法院2008年至2010年，共受理了59件申请执行的“拖欠民工工资纠纷”案件，现已执行完毕的仅12件，执结率为20％。据有关报道，全国其它法院在执行“拖欠民工工资纠纷”案件时也遭遇了相同的难题，执行工作难以顺利进行。主要存在如下几个方面的原因：
1．用工单位负责人或包工头下落不明。在实际生活中，常常发生因用工单位负责人或包工头下落不明而无法执行的情况。
2．用工单位或包工头无支付能力。在实际的执行工作中，用工单位或包工头没有实际的支付能力，这是让执行法官深为头痛的另一个问题。在这种情况下，执行法官也无能为力为民工追回被拖欠的工资。
3．在建筑行业，用工单位或包工头拒付被拖欠工资。用工单位或包工头为了控制民工而拒付工资。建筑行业是一个特殊行业，每项建筑工程一般都事先约定了建筑期限，一天也不能耽误。我国建筑企业中的建筑工人大部分都是民工，具有流动性大、临时性强的特点。如果按时将工资发给工人，工人就可能会拿了钱就走人，在不能及时找到其他合适的人来接替其工作的情况下，就可能会影响建筑工程的进程。[3]因此，有的建筑企业或包工头就故意押着工资不发。
三、妥善解决“拖欠农民工工资纠纷”案件的若干思考
拖欠民工工资现象的产生是诸多因素合力的结果，如何妥善解决拖欠民工工资纠纷，是一个系统工程，需要各部门努力协作加以解决。就法院而言，如何通过我们的审判妥善处理“拖欠民工工资纠纷”案件并进而通过我们的工作妥善解决拖欠民工工资纠纷、切实践行“为大局服务、为人民司法”的宗旨，是法院必须思考解决的问题。为了更好地指导并服务于我们的审判工作，课题组在总结新罗法院审理“拖欠民工工资纠纷”案件的经验和采取措施的基础上，借鉴其他法院或部门的一些成功做法，提出如何妥善解决拖欠农民工工资纠纷的若干思考。
（一）思想上高度重视，注重维护农民工的合法权益
事实证明，在我国，农民工群体庞大，就业情况复杂，其权益容易被忽视。农民工尽管是劳动者中比较特殊的一个群体，但他们也是劳动者，应当享有与其他劳动者同样的权利、受到同样的保护。由于历史、地理等多种因素的影响，民工缺乏相应的知识，与其他劳动者相比缺乏公平竞争的环境，尤其在事实上缺乏与用工单位平等的主体地位，是一个客观上存在的弹弱势群体。我们在立法、执法和司法工作中应对民工有适度的倾斜，给予他们特殊的保护。
（二）完善劳动立法，加强对劳动关系的规范
我国现行立法中有关调整和保护劳动法律关系的法律法规，主要包括《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》和国务院、社会劳动保障部等有关部门制订和颁布的相关配套法规、规章。这些法律、法规和规章为保护民工合法权益提供了一定的依据，促进了劳动关系的规范化。但是，随着社会的进步、经济的发展，劳动关系日益呈现出多样性和复杂性，现有能完全满足妥善处理劳动关系的需要。为了促进劳动立法的进一步完善，更好地从制度层面调整和规范劳动关系，我们建议在劳动立法中增设以下制度：
1．构建劳动合同强制性备案制度。这既可以更好地规范用工企业的用工行为，也方便有关部门的管理监督。
2．构建用工保证金制度。用工单位在招录人员时，就按规定向劳动管理部门缴纳一定比例的用工保证金。一旦用工单位出现拖欠民工工资的问题，劳动管理部门可以用工保证金向民工支付工资，以及时解决拖欠工资纠纷，保证民工的正常生活。
3．构建工资支付担保制度。工资支付担保制度的具体内容是：建设方就用工单位支付工资提供担保。如果作为支付工资义务人的用工单位在某项工程中拖欠了民工工资且无法及时予以补发时，作为用工单位相对方的该项工程的建设方应负有代用工单位向民工及时支付工资的义务。
4．构建建筑工程资金保证制度。针对建筑行业中因拖欠工程款而诱发拖欠民工工资纠纷多的情况，课题组认为在《建筑法》修改时应增设条款，明文规定在所有的新开工建设项目中，建设单位均应成立一个专项资金账户，并规定该账户内的资金只能用于建筑工程本身，不得挪作他用。同时，应规定在颁发建筑许可证时，审批机关必须对专项账户进行审查。
5．构建欠款报告制度和欠薪报告制度。所谓欠款报告制度，是指拖欠了工程款的建设单位应及时向有关主管部门汇报。所谓欠薪报告制度，是指拖欠了民工工资的用工单位应及时向有关主管部门汇报。不管是欠款单位还是欠薪单位，都应制订详细的偿还计划，并采取有效的保证措施保证一定按时偿还。
6．明确规定相应的惩戒机制。对无正当理由拖欠民工工资且不按偿还计划予以清偿的企业，应记入黑名单。
（三）简化诉讼程序，最大限度方便民工诉讼
对“拖欠农民工工资纠纷”案件，法院是按照民事诉讼程序的相关规定予以处理的。但是，“拖欠农民工工资纠纷”案件本身所具有的特殊性及作为当事人的民工的特殊性，决定了此类案件应当尽快、及时地得到审理，因此，诉讼程序必须在保证此类案得到公正审理的情况下尽可能实现高效。课题调研组认为，法院在审理“拖欠民工工资”案件时，应当灵活适用程序法的规定，最大限度方便农民工诉讼。同时，法律应针对“拖欠农民工工资纠纷”案件的特殊性设置一些简便的诉讼程序，采取一些简便的诉讼举措，力争实现对此类案件的“快立、快审、快执”的绿色通道。
1．构筑速裁制度，及时为民工追索被拖欠的工资。为了能及时为民工追回被拖欠的工资，尽可能将对民工利益的损害降低至最小程度，法院应在诉讼中构筑起速裁制度。真正实现“快审”，有利于保障民工的合法权益，有效避免矛盾的扩大。
课题组提出可以借鉴新罗法院构建的“调解超市”，大大简化诉讼程序，而且以调解的方式化解纠纷和矛盾，能缓解诉讼双方的矛盾，消除农民工担心因诉讼被用工单位解聘的后顾之忧。此外，“调解超市”还具有门槛低、成本低、种类全、可选择性强、方便快捷的特点，把各种调解方式纳入到新罗法院多元调解工作中，除发挥法院在诉讼调解中的主导作用外，将社会调解、行业调解、专业调解、律师调解、行政调解等调解方式方法引进法院，加大司法确认力度，使调、裁、判有机结合。因此，课题组认为，就审理“拖欠民工工资纠纷”案件而言，多引导当事人走调解的途径，适用“调解超市”解决纠纷比简单地适用简易程序似乎更为可取。[4]此外，新罗法院还在厂矿企业多的乡镇法庭设立了“农民工维权站”，多方位、多角度维护农民工的合法权益。
2．正确适用民事诉讼时效。现行《中华人民共和国劳动法》第七十九条规定：“对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”因此，劳动争议必须先裁后诉，即仲裁是诉讼的前置程序。该法第八十二条又规定：“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请”，即申请劳动仲裁的时效是60日。在现实生活中，因不懂法律，很多民工只知道拿着工资欠条要求兑付却不知应在60日的时效内提出仲裁申请，被一拖再拖仍无法获得工资而提起仲裁时，却往往因申请超过时效而无法被劳动仲裁委员会受理。一方面，追索劳动报酬确属劳动争议；另一方面，在用工单位向民工出具了拖欠工资的欠条且双方对金额都无异议时，应当认定这种劳动争议已转化为一般的债权债务关系。因此，在这种情况下，应当适用两年的民事诉讼时效。这样，可以确保民工的合法权益。
3．强化“拖欠农民工工资纠纷”案件中被告方的举证责任。
4．及时采取先予执行和财产保全措施。在诉讼程序中，先予执行和财产保全是保护民工权益的两项重要手段。拖欠工资，事关农民工生存。如前所言，农民工的工资被拖欠后，他们往往会面临生活困难的状况。为了保证民工在诉讼期间的正常生活，法院在实际操作中可以适当放宽先予执行的条件。
5．组建专门的巡回法庭。考虑被拖欠工资的民工往往因急于揽活无时间和精力打官司的实际情况，课题组认为组建专门的巡回法庭上门服务不失为一个行之有效的好方法。如新罗法院在东肖开发区厂矿企业密集的地方设立了“农民工维权巡回法庭”；而在矿区较多的乡村则定期派出巡回法庭与当地政府共同调解处理拖欠民工工资纠纷。此外，巡回法庭的派出时间应注意结合拖欠民工工资纠纷发生的季节性和规律性加以合理安排。
6．落实司法援助措施。对依靠出卖劳动力挣工钱的民工而言，参加诉讼的花费是相当大的。因此，法院要在诉讼中落实司法援助措施，对符合条件的民工实施司法救助，让其减交、缓交或免交诉讼费，从而有效减轻民工的负担，尽量消除民工打官司的后顾之忧。
（四）丰富执行手段，加大恶意欠薪入刑的执行力度
课题组调研后认为，相当一部分拖欠民工工资纠纷案件在诉讼程序中都出现了“裁判容易执行难”的情况。如果执行落空，不但会使法院裁判成为一纸空文，还会损害法院裁判的权威性，不仅不能避免纠纷的扩大，还无法保证民工的基本生活。此外，赢了官司却拿不到钱，无疑会挫伤民工运用法律武器维护自己合法权益的积极性，导致他们采取过激方式讨要工资。因此，法院要采取各种手段，丰富执行措施，综合运用多种执行方式保证生效裁判结果的实现。执行人员在遵守现行法律规定的前提下应树立“民工工资优先兑付”理念，注重对民工这一弱势群体利益的保护，要深刻理解执行工作对农民工实现合法权益所起的关键性作用。同时，对一些有能力支付而不支付或者以转移财产，逃匿等逃避支付农民工劳动报酬的，如果情节恶劣的，应严格按《刑法修正案（八）》规定的法律执行。
（五）加强法制宣传，提升农民工的法律意识
加强法制宣传，从帮助农民工树立基本的法律意识入手，强化农民工的维权意识，是一项必须长抓不懈的工作。作为审判机关的法院应主动提供延伸服务，是落实“为大局服务，为人民司法”要求的具体举措。一方面，要通过法制宣传普及法律知识，使农民工懂得一些基本的法律常识和诉讼知识，强化农民工的维权意识，使他们变被动为主动，勇于运用法律武器维护自己的合法权益。另一方面，要通过法制宣传督促用工单位自觉规范自己的用工行为，防止主观上出现偏差，这也有利于减少“拖欠农民工工资纠纷”案件的发生，有利于从根本上维护广大农民工的根本利益。  
                      

参考文献：
[ ] 参见《新华网》，2011年05月20日访问。
[2] 数据来源于新罗法院刑事审判庭统计资料，在此表示感谢。
[3]《人民法院报》，2003年12月12日 第B1版。
[4] 新罗法院于2010年6月创建了全国首家“调解超市”，聘请了10多位具有经验丰富的退休法官、社区工作人员、医生、律师及专业人员等组成调解超市的调解人员。


课题组组长：余福明
课题组副组长：张云海、林金国
课题组成员：钟富胜、陈芳萍
课题执笔：钟富胜