调处农村土地纠纷突出问题实施办法

当前农村土地纠纷的特点和处理办法


【内容提要】针对当前农村土地纠纷的现状，本文通过对纠纷发生的原因和特点进行了分析，并提出了解决农村土地纠纷的处理办法。 【关键词】农村土地纠纷 特点 处理办法 近年来，国家实施了一系列惠农政策，特别是2005年，延续几千年的“皇粮国税”被全面废除，种地不但不用再交税，而且每亩土地还可得到国家发放的种粮补贴。而这在过去，农民每种一亩地，各种税费却高达百元左右，种地只够养家糊口，弄不好还要赔钱，这对那些常年以地为生的农民来说，种地不仅不能带来收益，反倒成了沉重的包袱。因此，过去由于负担过重，农民种地的积极性并不高。在国家取消了农业税后，农民种地的积极性空前高涨。

因此，随着惠农政策的出台，农村土地纠纷出现了大幅度上升的趋势，成为基层信访与诉讼的热点问题。

一、农村土地纠纷上升的主要原因 一是法制观念淡薄。基层乡镇或村级组织不懂法律和政策，凭习惯和感觉办事，盲目管理土地,酿成纠纷，群众盲目上告，领导习惯用行政手段压制，致使矛盾激化或升级，有的甚至酿成刑案。

二是合同不完善。表现在三个方面：

（1）合同格式不规范。意气用事，君子协定在农村有很大市场，口头合同占很大比重，缺乏操作性，出现了纠纷往往难以解决；既使有书面的，也是条款残缺，权利义务模糊，隐藏瑕疵等等。

（2）合同管理有疏漏。基层干部频繁交替，往往注重行政和经济手续的交接，而忽略了合同的延续；有的村民不把合同当回事，认人不认事，一旦形成纠纷，无据可查。
（3）土地发包方违反规定，程序违法。个别村干部在发包程序上缺乏透明度和民主性，甚至弄虚作假，压低标的，私自发包给亲友家族，或违心地发包给大族大户等现象屡见不鲜。 三是承包合同缺乏稳定性。在农村，发包方随意变更合同内容比较普遍，

一些村干部对承包人只见收入，不见汗水，患红眼病，擅自增加承包金，压制承包人意志，这在目前信访案件中有相当的比重。 四是随意转让和转包合同。市场经济驱使劳动力合理流动，使劳力资源配置趋于合理。而有的承包户随意将土地出让、转包或摞荒；

有的单方转让转包，变更合同内容，改变土地用途，或互相兑换，乱修乱建；有的甚至高价转包，从中渔利。这些做法给承包合同的履行带来诸多不利。 五是征占耕地补偿不到位引发纠纷。近几年来，随着经济建设速度的加快，需占农民大量耕地，而土地补偿费无明确的补偿标准和分配办法，

并迟迟不能与农民兑现，使失地农民既得不到合理补偿，也不能得到很好的安置，被占地农民意见很大。

六是调处矛盾乏力引发纠纷。近几年来，由于农村土地承包管理工作管理松散，而基层组织又不能很好地履行职责，出现土地承包纠纷后，不能及时将纠纷化解在基层，致使当事人越级上访。 七是土地权属不清引发纠纷。农村二轮土地承包经营权证发放不到位、土地发包程序不合法。

有的村组确权确地时坐“直通车”，闭门造车，“纸上分田”，敷衍了事，出现确权不确地和农户有地无证、有证无地现象，农户之间经常为面积不实、权属不明等问题发生争执。笔者曾经审理了一起原告涂某、王某诉被告涂某土地承包经营权流转合同纠纷案件，

1981年农村实行家庭联产承包责任制时，某村民委员会将位于该村一块面积为0.7亩的水田发包给原告承包经营，未颁发土地承包经营权证。2000年原告将水田转包给被告经营，双方口头约定：被告经营该水田期间的上交提留和税费由被告负担，不需要向原告交纳承包费，

未约定承包期限。2006年2月原告要求收回该水田耕种，被告不同意交回。原告遂向法院起诉，要求被告返还转包的0.7亩土地。法院审理后认为，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。原告作为水田的承包方可以转包给他人耕种经营。

双方未约定转包的承包期限，原告可随时要求被告返还转包的土地，只要不影响被告的当季农业收成即可。法院判决：被告于本判决生效后10日内将两原告转包的0.7亩土地返还给两原告经营。 八是人口变动引发土地纠纷。农村土地在上世纪90年代中期按照“增人不增地，减人不减地”的政策顺延30年后，随着时间的推移，

村内人口因死亡、搬迁、子女升学或嫁娶出现变化，导致当前有的农户人多田少，有的农户人少田多，迫于生存压力，人多田少的农户强烈要求村集体对土地进行重新调整。 九是其它原因引发土地纠纷。外出务工经商的农民返乡要地的；原来已放弃承包耕种的村组将闲置的机动地或抛荒多年的承包地集中租赁给种田大户或外来户经营，而现在又要求收回或提高租赁费等等。

二、当前农村土地纠纷的主要特点

（一）土地发包程序不合法，违反民主议定原则。

在法院审理的农村土地纠纷案件中，笔者发现，案件所涉土地大部分没有严格按《中华人民共和国农村土地承包法》所规定的土地承包的原则和程序办事。这些合同，大多为村民委员会或者村民小组与承包户签订，但合同没有依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表的同意。这些土地承包合同严格来讲都是违法的，是不合乎法律规定的。

（二）土地纠纷案件涉及人员多，群体化明显，不加以控制矛盾容易激化。 土地纠纷案件，大多涉及人员较多，并且为大多数村民所关心，一旦处理不慎会造成村民上访。 （三）土地利益争执激烈，矛盾具隐蔽性和突发性。 土地纠纷案件，利益争执的激烈是其他案件无法比拟的。土地纠纷案件还有隐蔽性的特点，这些矛盾大多为村民内部矛盾亦或村民与村集体的矛盾，这些矛盾因双方都碍于情面不点破而暂时隐蔽起来，但随着时间的推移，矛盾越来越大，最终对利益的追求会突破人的情面而突然爆发，土地纠纷的这种隐蔽性和突发性特点较之其他的矛盾，具有更难处理的一面。 （四）土地纠纷所涉土地往往四至不明确。 通过对土地纠纷案件的分析及对其他的一些土地承包合同的侧面考察，很多土地承包合同均没有承包土地的明确的四至，当事人也很难准确说出土地的四至。 （五）土地纠纷案件季节性、时间性强。 土地纠纷案件有较强的季节性，这受到自然规律的影响。这类案件一般集中在春播或者秋种时。 三、对策 土地问题，关乎民生，涉乎民计，维乎民意。解决好农业土地问题是对党的执政能力的时代考验。因此，处理好农村土地承包纠纷案件，对于保护农民利益不受侵犯，促进农业经济发展，维护农村社会稳定，促进社会和谐具有极为重要的意义。 （一）加强法制宣传教育，特别是对村支两委成员的法制宣传教育。 法制宣传教育，旨在提高村支两委成员及村民的守法意识和合同意识，规范村支两委的发包行为。严格执行《农村土地承包法》第19条规定，按5个程序签订承包合同：村民会议选举产生承包工作小组；承包小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案；召开村民会议讨论通过承包方案；公开实施承包方案；签订承包合同。同时，扼制村委的各种侵犯农民土地承包经营权的苗头性行为，将纠纷消灭在萌芽之中。 （二）完善农村土地二轮延包，明确土地权属并加强对村委土地工作的管理。 政府应加强对村委工作的监督和指导，特别是土地发包的全程监督，以维护村民承包经营权的落实。规范土地合同样本，指导村委依法订立合同，减少订立合同中的随意性和粗放性，细化合同条款，明确合同责任。为了进一步搞好土地工作，政府部门应该依法进行土地详查，在以前详查的基础之上，了解土地现状及不安定因素，进一步明确地界，确定一些新增地及权属不明地的权属，并及时发放权利证书。通过及时确权并排除隐患达到减少土地纠纷的目的。基层乡（镇）人民政府还要在土地纠纷中积极发挥作用。《农村土地承包法》第51条规定，因土地承包经营权发生纠纷，可以请求乡（镇）人民政府调解解决。乡（镇）人民政府作为基层政府，最了解土地的现状及纠纷的成因，可因势利导的调解矛盾，化解纠纷，稳定土地承包关系。 （三）法院内部对土地纠纷案件进行妥善分工，及时审理，防止矛盾激化。 因各地法院对村民要求分配责任田处理不同，最高人民法院应该尽快出台司法解释解决这个问题。在未出台解释之前，笔者认为，土地纠纷案件要分情况由不同庭室进行处理。村民要求分配责任田案，应由行政庭进行审理。理由是：我国《农村土地承包法》第53条虽然规定了侵犯土地承包经营权应该承担民事责任。但该法第22条规定，承包方自承包合同产生时取得土地承包经营权。在此之前，村民的权利为有权依法承包农村土地。通过这两条分析得出，仅以第53条的规定就认定此类案件由民庭受理显然理由不充分。笔者认为，村民有两种权利，在签订土地承包合同，土地承包合同生效之前，是承包权，而签订合同并生效以后，是承包经营权，这是两种不同性质的权利。承包经营权受到损害承担民事责任有法律根据，侵犯承包权承担民事责任则无法律依据。此类案件村委会行使的权利属公权力范畴，应该由行政庭进行依法处理。其他的土地纠纷案件，大多都是侵犯承包方承包经营权的行为，根据土地承包法的规定应由民庭进行审理。对这类案件宜及时进行审理，进行合法分工也正是为了防止内部相互推托，延误案件的处理，造成矛盾进一步扩大。 （四）丰富纠纷解决机制。 根据《农村土地承包法》第51条的规定，土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁和诉讼。其中，调解作为其中的一个方式，应该大力加强和进一步丰富。调解可分为当事人双方自行和解、第三人或者村委会主持调解、基层乡（镇）人民政府主持调解。在此应该特别指出的是，调解还应贯穿于仲裁和诉讼之中。不管是农村土地承包仲裁机构还是法院，在处理这类案件时应当多做调解工作，切勿轻率处理。调解时，可找一些德高望众的第三者帮助调解，也可以让村委领导或者基层乡（镇）人民政府信访部门或者司法所出面协调。总之，不管什么方法，就是让土地纠纷大事化小、小事化了，调解解决矛盾，防止矛盾升级。 （五）切实落实农业承包合同仲裁制度。 《农村土地承包法》规定了仲裁制度，但农业承包合同仲裁制度的作用并未真正发挥出来。原因主要有三个方面：一是农业承包合同仲裁的组织机构、仲裁程序等内容目前缺乏具体规定；二是一些地方尚未建立农业承包合同仲裁机构；三是没有建立仲裁必要制度，当事人参与仲裁的积极性不高。为了改变这种状况，笔者认为：一方面要建立和规范农业承包合同仲裁机构，由区县的农村合作经济管理部门主管，每一个乡（镇）的农村合作经济管理站设立一个仲裁员；另一方面建议在立法上建立农业承包合同纠纷的仲裁前置制度，即规定农业承包合同纠纷在诉讼之前要经过仲裁机构的仲裁。 （六）普及法律唤起农民合同意识。 应进一步增强广大农民的合同意识，利用各种方式宣传合同法，对农民进行合同知识的培训，接受农民对合同法的咨询，增强农民的法制观念，增强合同意识。对于如何为农民订立合同给予一定的指导，国内一些地方的成功做法可以拿来借鉴。国内有些地方针对合同纠纷专门成立了“农村合同监督管理中心”，中心由乡镇司法、公安、信访等部门成员组成，专门规范、监督农村合同的签订。在合同签订前，监管中心负责对农民提供有针对性的法律咨询、解疑释惑，提高农民对相关法律的认识。在合同的起草过程中，鉴定中心根据双方当事人的申请和委托，并在双方自愿的基础上起草合同。同时，还做到统一审查起草、统一合同文本、统一合同编号、统一集中保管，确保了农村合同的合法性、有效性，并避免了合同丢失。所有合同签订后，监管中心还全程监督，依法保护广大农民的合法权益不受侵害。 ?（七）树立大局意识，克服孤立办案思想。 农村土地承包纠纷，尤其是群体性纠纷，矛盾复杂尖锐，不仅涉及法律问题，而且还涉及党的“三农”政策，有时并不是依靠法律就能调节得了的，需要法院与有关部门通力合作，群策群力，才能彻底息诉止纷。对于那些影响大、涉及面广的农村土地纠纷，法院要紧紧依靠县、乡两级党委、政府，主动向领导及有关部门汇报、通报案件的审理思路和进展情况，争取领导和有关部门的支持、配合、形成“大合唱”共同做好服务农业生产和维护农村稳定的大文章，争取实现办案的法律效果与社会效果的有机统一。 （八）坚持依法办案，慎重处理。 讲究办案策略、技巧和工作方式方法，努力做通做透农民的思想工作，引导群众依法解决纠纷。对群众围攻法官和妨碍春耕生产的行为，保持克制忍让，避免与群众发生肢体接触和正面冲突。对那些严重妨碍先予执行裁定和带头闹事的个别当事人择机采取强制措施，以达到维护法律尊严的目的，争取办案的主动权，及时消除一些群众认为法律软弱和因“罚不择众”而产生的抗拒法律的侥幸心理，最大限度的防止矛盾激化，避免事态升级扩大。 （九）以农为本，不误农时。 “人误地一时，地误人一年。”农村土地承包纠纷案件的审理不仅受审判周期的限制，而且更受农时季节的限制，处理不当就会影响农业生产。为此法院在审理农村土地承包纠纷中，坚持以农为本，本着有利于生产的原则，千方百计抢时间加快办案节奏，提高工作效率，做到快审快结，避免因诉讼环节拖拉和案件久拖不决而贻误农业生产。对于农事非常紧急的案件，果断采取先予执行措施，及时裁定一方先行组织生产，以避免土地撂荒，贻误农时，造成不必要的损失。 ?（十）未雨绸缪，制订应急预案。 群体性土地纠纷由于人数众多，处置不当就会发生群众情绪失控的混乱局面，甚至发生围攻、殴打法官、冲击政府和司法机关等突发恶性事件。为防止群众围攻、哄闹法庭、扰乱庭审秩序情况的发生，对有潜在隐患的土地纠纷，法院提前做好应急预案，加强安全防范。一是案件受理后，挑选经验丰富和调解技巧高超的法官审理，一方面也可以增强群众的信赖感，消除群众的抵触情绪。二是在送达法律文书和调查取证等环节，积极寻求当地派出所民警和村干部的协助与配合，做到速战速决，不与群众过多纠缠，防止因情势生变被群众围困和围攻而难以脱身，更不能与群众发生肢体冲突。三是将开庭地点由人少地远的基层法庭改在法院的审判庭，以防发生突发事件后鞭长莫及，并且严格限制旁听群众的人数，加强安检工作，设置警戒线，必要时请求公安部门的警力增援，以保障庭审的正常进行，防止外界干扰和群众冲击