浅谈对违法建设行为行政处罚的时效理解

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浅谈对违法建设行为行政处罚的时效理解 (2010-11-15 20:02:54)

一、《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的时效规定

《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的时效期限规定：违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

根据《中华人民共和国城市规划法》（以下简称“城市规划法”）第四十条规定，城市规划区内的违法建设行为主要有两种，一是未取得建设工程规划许可证件进行建设的行为；二是违反建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。对于违法建设行为开始以实物载体出现并表现为动态过程的，我们称之为可观察到的违法建设活动，由此而形成的建筑物、构筑物等称之为违法建筑。法律规定，城市规划建设行政主管部门在进行规划管理监督检查过程中，发现并确认是违法建设活动的，就应及时发出违法建设活动通知，责令有关当事人立即停止建设活动。对其性质和后果作出判断、决定并罚措施。在这里，发现违法建设活动后，立即采取措施“责令有关当事人立即停止违法建设活动”、“决定并罚措施”就是行政处罚。既然是“行政处罚”，那么就必须执行《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，执行她所规定的时效期限。

二、司法理解的不同意见

在对于违法建设行为进行行政处罚的时效期限的司法理解上，历来存在两种不同的意见。一种意见（行为说）认为：违法建设行为开始（即以实物载体出现，如：开挖基础、砌体）之日为违法建设行为发生之日，以实物载体工程完工之时为违法建设行为终了之日。得出的结论是：违法建设行为也就是违法建筑工程完工时间超过两年未被发现的，不再给予行政处罚；另一种意见（资格说）认为：违法建设行为是一种无资格建设行为，违法建设行为活动一旦开始以实行载体出现，只要其存在一天，就处于继续状态，实物载体一天不消除或者当事人对实物载体的拥有权一天不消除，违法行为就不可能终了。结论是：对于违法建设行为只要发现，随时可以进行行政处罚。两种不则的意见在司法处理上会产生截然不同的裁判结果，对行政处罚的具体行政行为合法性的认定造成混乱，也给具体进行行政处罚的执法工作人员造成法律适用上的诸多矛盾，成为困扰规划建设行政主管部门依法查处违法建设行为的一大疑难。

三、对行为说的分析

笔者认为，第一种意见（行为说）在许多方面是说不通的。

首先，从违法建设行为的性质看。

是不是违法建设，关键是看是不是取得了《建设工程规划许可证》。建设工程规划许可证件，是有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证。建设工程规划许可证的作用之一，是确认有关建设活动的合法地位，保证有关建设单位和个人的合法权益。《城市规划法》第三十二条规定：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。行政机关颁发许可证和执照的行为以及行政审批，在行政法理论上，称为行政许可行为。行政许可是行政主体根据相对人的申请，依法对相对人为某事，行使某种权利的能力或资格作出的肯定性许可。行政许可行为的表现形式有颁发许可证、执照、资质证、资格证以及其他具有行政许可性质，涉及相对人人身、财产和其他权益的行为。《建设工程规划许可证》是建设行为是否合法的唯一法律依据，取得了《建设工程规划许可证》，也就取得了进行建设行为的法律资格。那么未取得合法资格的建设行为就是一种违法行为，由此违法行为产生的建筑物是违法建筑，违法行为所产生的危害因违法建筑物的存在而存在，直至产生该建筑物的建设行为合法资格的取得或该建筑物的消除。

第二，从违法建设行为的构成特征看

违法建设行为的主体，应该是实施违法建设、造成城市规划实施受到影响、国家财产受到损失的建设单位的直接责任人以及其他公民。违法主体为了达到自己的目的，实现自己的非法权益，违反《城市规划法》的有关规定，侵犯“城市规划行政主管部门的正常行政管理工作”。主观上故意或过失地实施建设行为。早在建设行为未进入实物载体的表现阶段以前，就存在预备违法现象，那就是未按法定程序取得申请领取建设工程规划许可证件所必须具备的法定的申报资料。一旦进入实物载体表现阶段，也就是违法实施阶段，表象上看，似乎违法行为的实施人应该是实际施工操作人员，而实际上，在这里违法主体与实施人是分离的。其表现形式为：甲方建设方与乙方施工方。违法建设是甲方用合同的形式要求乙方用建筑活动来实施和完成的。甲方和乙方的关系只是一种雇佣关系。双方不存在共同的目的和意图，甲方是实施自己的违法建设行为，而乙方仅仅是通过劳作来获取劳动报酬。对于乙方的行为合法与否，属《建筑法》和《工程建设管理条例》等法律法规调正范围，不属于《城市规划法》规范内容。乙方开工之日也正是甲方违法建设行为实施之日，这仅是两种不同性质的行为在现象上的重合，而建筑活动结束完工之日决不是违法建设行为的终了之日，确切地讲应该是违法主体的违法建设行为全面形成之日。所以，以违法建筑完工之日作为违法建设行为终了之日的说法，显然是没有说服力的。

第三，以执法操作行为看