浅析宅基地纠纷与土地承包经营权纠纷的解决途

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浅析宅基地纠纷与土地承包经营权纠纷的解决途径及其相异的原因 (2007-05-31 15:32:01)

  [作者按]在农村纠纷中，因宅基地问题和土地承包经营权问题引发的占了相当大的比例。如果对这些纠纷处理不好，很容易影响到农村社会的稳定，极不利于和谐社会的建设。因此，从申请宅基地和承包土地开始，农民群众就很有必要对法律的相关规定有一定的了解，按照法定的程序进行，界清权利义务关系。如果发生了纠纷，当事人也应当寻找正确的途径解决，不论是通过政府处理，还是通过向法院起诉，总之要合法。本文重点论述两种纠纷不同的解决途径及其之间相互差异的原因，希望能对农村法制建设尽绵薄之力。

    [关键词]  宅基地纠纷     土地承包经营权纠纷    政府    仲裁      诉讼

     近年来，中央不断出台新法规、新政策，积极推进农村社会安宁稳定的建设工作向前发展，这充分体现了中央对“三农”的高度重视。“和谐农村”是中央农村工作的重中之重。然而，在农村地区仍有一些不利于和谐农村建设的因素，各类涉农纠纷时有发生，主要的两种类型是宅基地纠纷和土地承包经营权纠纷。两种纠纷能否正确地处理，关系到“和谐农村”建设的大局。将矛盾化解在基层是最理想的结果。但当私力无法解决争议时，就需要公权力的介入。无论是何种纠纷，只要通过法律程序，其所达到的结果便可以取得法律效力，受到法律的保护。因此，笔者对农村纠纷积极寻求司法救助持赞同态度。本文的重点在于阐明宅基地纠纷和土地承包经营权纠纷的解决途径及其不同的原因，那么现在就此问题展开论述。

  一.宅基地纠纷的解决途径

      宅基地使用权是指公民在依法取得的国家或者集体所有的土地上所享有的建造房屋、居住使用的权利。宅基地纠纷主要有两种类型，即宅基地使用权确权纠纷和宅基地使用权侵权纠纷。所谓确权纠纷，即确定宅基地所有权、使用权权属的纠纷，比如因宅基地界限不清而引发的争议；所谓侵权纠纷，是指在权属明确的情况下，一方侵害了另一方的宅基地使用权而引发的争议。

     关于宅基地纠纷的解决途径，《土地管理法》有明确的规定。该法第16条规定：“ 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。2款：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。3款：当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。4款：在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。不过，两种纠纷有各自不同的解决程序。宅基地侵权纠纷发生在权属明确的情况下，它以要求侵害方停止侵害、排除防碍为目的，符合民事诉讼的内容要求，因此，发生侵权纠纷的，一方当事人可以直接向人民法院起诉。而确权纠纷则不能直接向法院起诉。在司法机关介入前，确权纠纷有两种解决方式。第一种，是由宅基地使用权的争议双方协商解决，但他们达成的协议不得违反法律、法规，不得损害国家、集体的利益和其他公民的合法权益。第二种，如果双方协商无法解决时，由乡、镇或县级人民政府解决。这就要求一方当事人必须提出书面的处理申请。申请书中须写明双方当事人的自然人概况、申请处理的事项、要求、事实和理由。当然，还应当附上争议地块示意图、证据及其来源。政府机关受理申请后，可以对争议进行调解，调解不成的，应当依法作出处理决定。须注意的是，当宅基地使用权发生争议时，即使双方当事人不进行协商，也必须向乡、镇或县级人民政府申请处理。这是法律确定的前置程序，不得逾越。如果一方当事人不服政府做出的处理决定，可以在接到处理决定之日起30天内向法院提起行政诉讼。

    为什么不能提起民事诉讼呢？笔者在前面已经提到过了。民事诉讼的起因是发生了侵权行为，而当确权纠纷还没有得到解决，即还不知道宅基地由谁拥有使用权时，法院无法确定有争议宅基地使用权的归属，所以不能对是否发生侵权作出判断，即当事人不得以民事诉讼的名义要求法院受理诉讼。之所以说只能提起行政诉讼，是因为如果政府机关对宅基地的权属作出决定，那么这就是具体行政行为。行政相对人认为认为具体行政行为侵害了自己的合法权益的，能以做出原具体行政行为的机关为被告提起行政诉讼，要求法院给予处理。这就是宅基地使用权争议当事人只能提起行政诉讼的原因。当然，根据《行政复议法》第12条第1款和第13条第1款的规定，当事人不服政府确权决定的，可以申请行政复议。在宅基地的审批案件中，按照法律的规定，由乡、镇或者县级人民政府审核批准。如果当事人对于其处理不服的，可以在接到处理决定60天内向上一级人民政府申请行政复议。

  二.土地承包经营权纠纷的解决途径

      我国农村土地归集体所有，农村土地所有权与使用权的分离就产生了土地承包经营权。《民法通则》第80条第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定”。土地承包经营权发生纠纷的，《农村土地承包法》第51条、第52条规定了解决途径。该法第51条规定：“第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。 2款：当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”；第52条规定：“ 当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”。由此可见，土地承包纠纷主要有四种解决途径：一是当事人协商解决，二是由村委会或乡、镇政府调解解决，三是申请仲裁解决，最后是诉讼解决。各级政府都内设了针对农村土地承包合同纠纷和土地承包经营权纠纷的仲裁机构。如果当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，不论是否在合同中约定了由土地承包仲裁机构仲裁，都可以直接申请仲裁，也可以直接向法院起诉。即乡、镇政府的调解不是必经程序。

    但是，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第2条的规定，如果当事人在合同上约定由土地承包仲裁机构仲裁的，则不能直接向法院起诉，而是应当按照合同的约定，向有关的仲裁机构申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以在接到裁决书之日起30天内向法院提起民事诉讼。如果在法定期间内没有起诉，那么裁决书就发生效力，生效的裁决书与法院裁判文书有同等效力。当事人可以依据裁判书直接向法院申请强制执行。

  三.两种纠纷解决途径的不同及其原因

    从上面的论述中我们不难看出，宅基地纠纷与土地承包纠纷的解决途径有两大不同点：

 （一）宅基地纠纷必须先经过政府机关的处理，否则不能起诉；而土地承包纠纷则可以不经过政府机关的处理而直接向法院起诉。究其原因，首先在于法律有明文规定。关于宅基地纠纷的，是《土地管理法》第16条的规定；关于土地承包纠纷的，是《农村土地承包法》第51和第52条的规定，这些都可以在笔者前面的论述中找到。就土地承包纠纷而言，2003年1月3日国土资源部令第17号《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第14条第4项明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡镇人民政府受理土地权属争议的案件范围。可见乡镇政府无权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定。其次，在于两种纠纷有不同的权利来源。这在后面的论述中单独详谈。

 （二）两种纠纷起诉时的诉讼类型不同。因宅基地确权纠纷而起诉的，提起的是行政诉讼；因土地承包纠纷起诉的，提起的是民事诉讼。其原因在于两种纠纷的性质及其权利来源不同。

    关于宅基地使用权，即建设用地使用权的获得，《土地管理法》第11条第1款第2段规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。村民申请使用集体土地建住宅，即申请宅基地的，通常按照下列程序办理：1.村民先向所在地村农业集体经济组织或村委会提出建房申请。2.村民大会或村委会对申请进行讨论，在表决通过后，上报乡、镇政府审核或者按照规定办理批准手续。3.政府办理批准手续：占用原有宅基地、村内空闲地等非耕地的，一般报乡、镇政府审核批准即可；占用耕地的，由乡、镇政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意，报县人民政府批准。4.由乡、镇土地管理所按村镇规划定点划线，准予施工。5.房屋竣工后，经有关部门检查验收，符合用地要求的，发给集体土地使用证。

    很明显，农民要取得宅基地必须先报政府批准，由政府授权。既然是由政府授权，如果出现确权纠纷，就必须先由政府解决，即谁批准谁处理。对政府决定不服的，只能提起行政诉讼。

    再说土地承包纠纷。村民要承包集体土地，按照《农村土地承包法》第19条的规定，必须经过下列法定程序：1.由本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组。2.承包工作小组依法拟定并公布承包方案。3.依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案，这是必经程序。通过方俺的，报乡、镇人民政府批准。4.公开组织实施承包方案。5.最后由村民与发包方签定承包合同。《农村土地承包法》第22条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。作为村民，有权利和村集体经济组织签定土地承包合同，也有权利参与土地分配的表决过程。但这只是一种资格权，并非实际的土地承包经营权。村民如果想实际取得土地承包经营权，必须与村集体经济组织基于自愿签定土地承包经营合同。因此，土地承包经营权的权利来源是土地承包合同，是一种合同授权。新通过的《物权法》第127条也作出了“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”的规定。

    土地承包产生纠纷的，可以通过仲裁或者民事诉讼的途径确定合同的效力，以合同效力确定权属的归属。因为农村土地承包合同是基于村民自治而签定的合同，是合同就应当按照合同法的规定办（《合同法》第128条）。

  四.相关问题探讨

    《农村土地承包法》第23条第1款规定：“ 县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。；将于今年10月1日起实施的《物权法》第127条第2款也是与《农村土地承包法》的上述规定完全相同的：“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”；《农村土地承包法》第11条第2段、第3段是关于土地承包合同管理的规定“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”。  以上的规定是不是说明地方政府有权处理土地承包经营权纠纷呢？笔者对此不持赞同意见。笔者在前面已经说过，土地承包经营权是合同授权，产生的纠纷应当按照《合同法》的有关规定办理。法律之所以规定县级以上地方人民政府向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，以笔者的理解，其最重要的目的在于规范土地承包的方式和过程，加强国家对集体土地使用情况的监督，尽量避免诸如“一地二包”等产生的纠纷。一旦因土地承包经营权而发生了纠纷，政府只能进行调解，无权裁决。因此，无论是哪级政府违反法律对土地承包经营权进行确权，当事人均可以依照《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第16条的规定向人民法院提起行政诉讼。该条规定“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼”。另外，财产权分为物权和债权两大基本类型，而土地承包经营权是用益物权的一种，即土地承包经营权是物权的再分类，所以政府对土地承包经营权的确权侵害了一方当事人的财产权，《行政诉讼法》第11条第1款第8项规定“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”。因此，笔者认为，土地承包经营权纠纷由人民法院依照《合同法》的规定解决即可，当事人无须向政府机关申请处理，即使政府机关作出裁决，其裁决结果也是没有确权效力的。如果一方当事人以政府已作出裁决为由而继续占有土地承包经营权，那么另一方当事人就可以对政府的确权行为提起行政诉讼，要求法院撤销政府的裁决并由法院对土地承包合同的效力作出裁决。

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