关于行政诉讼法修正案（草案）的修改意见（上

　　北京大学宪法与行政法研究中心

　　编者按 2013年12月第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》（下称行诉法修正案草案），并在中国人大网向社会公开征集意见，引起社会各界特别是法学界的重视。不久前，北京大学宪法与行政法研究中心经过研讨，提出了八条具体修改意见。本刊将分两次刊发。

　　(一)扩大被诉行为主体和被诉行为范围

　　【具体建议】草案第二条修改为:公民、法人或者其他组织对行政机关或者其他行使公共职能的组织行使职权的行为不服，认为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

　　【理由】首先，总则中的“第二条”已经被普遍认为是与受案范围有关的概括性条款，而“具体行政行为”概念出现在该条，容易造成被诉行为只限于“具体行政行为”的理解。由于行政法学理和司法实务对“具体行政行为”的界定可谓仁者见仁、智者见智，这一概念无形之中成了法院拒绝受理有争议案件的理由。

　　其次，结合我们在下面意见中提出的建议(二)、(三)，但凡不在“负面清单”的行为皆可诉，以及特定情况下规章和其他规范性文件也可直接被诉，那么，在第二条之中更没有必要出现“具体行政行为”概念。

　　第三，草案第二条第二款肯定了“法律、法规授权的组织”的行政行为也可诉，但是，“法律、法规授权的组织”这一概念不利于建立社会自治机制，其本身又具有很大的模糊性和不确定性，容易产生权利救济真空，而且与“规章授权组织可为被告”的司法解释也不一致。

　　(二)采用“负面清单”(即概括条款加排除)的方式规定受案范围

　　【具体建议】删除草案第十二条，第十三条修改为:人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的除下列事项以外的诉讼:(一)……;(二)……;(三)……;(四)……。

　　【理由】对受案范围的肯定列举虽然有宣示、普法的作用，但在实践中，由于肯定列举和否定排除之间存在大量的模糊地带，肯定列举更多地成为法院拒绝受理案件的依据，成为“立案难”的主因之一。

　　(三)创设独立的行政规范性文件审查之诉

　　【具体建议】草案第十四条修改为:公民、法人或者其他组织认为下列规范性文件不经具体行政行为即可对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，可以直接对该规范性文件提起诉讼:

　　(一)国务院部门的规章、规定;(二)省、自治区、直辖市人民政府和较大的市人民政府的规章;

　　(三)县级以上地方人民政府及其工作部门的规定;

　　(四)乡、镇人民政府的规定。

　　【理由】首先，依据现行行政诉讼法，在当前的司法实践中，法院对具体行政行为所依据的规章和其他规范性文件的合法性，在适用法律时已有间接的审查。草案第十四条只是将请求审查权明确了，但又使得法院实际间接审查的范围从原来的规章和其他规范性文件缩小到其他规范性文件了。因此，草案第十四条内容应该修改，并将其移到“第七章审理和判决”部分。

　　其次，在一般情况下，违法的规范性文件只有通过具体行政行为才能侵犯行政相对人的合法权益，但在某些特别情况下，违法的规范性文件不通过具体行政行为也可能侵犯行政相对人的合法权益。实践中，法院拒绝受理此类情况下对规范性文件的起诉，容易造成行政相对人合法权益受损而无处化解矛盾的问题。因此，这次修法应该明确创设独立的行政规范性文件审查之诉，并可以考虑放在第十四条。

　　【配套的修改建议】与独立的行政规范性文件审查之诉相配套的条款涉及:

　　(1)起诉期限

　　公民、法人或者其他组织对本法第十四条所列的规范性文件直接提起行政诉讼的，应当自规范性文件生效之日起一年内提出。

　　(2)审查标准和判决形式

　　公民、法人或者其他组织依据本法第十四条的规定对规范性文件直接提起行政诉讼，被诉规范性文件有下列情形之一的，人民法院应当判决确认违法:

　　(一)超越权限的;

　　(二)与上位法规定相抵触的;(三)严重违反法定程序的。被诉规范性文件合法的，人民法院应当判决驳回诉讼请求。

　　(四)确立一审案件由中级人民法院管辖

　　【具体建议】草案第十六条修改为:中级人民法院管辖第一审行政案件

　　【理由】审判体制是造成“立案难、审理难”的主要原因，也是这次行政诉讼法修改应着力解决的首要问题。草案只规定告县政府的案件提级管辖，而把绝大部分案件留给基层法院。这仍不能充分保障行政审判的独立性。相对来说，全部案件提级管辖是司法体制变动较小、成本较低，也比较容易收到成效的举措。因此，建议一审案件均由中级人民法院管辖。

　　【配套的修改建议】草案第十七条删除