建设工程转包和违法分包存在的问题和对策

建设工程转包和违法分包存在的问题和对策

十堰市审计局 方立志

           近几年来，随着各地建设项目高潮的到来，有些地方工程中标项目的转包和违法分包行为时有出现，有时甚至还呈现出新的趋势、新的特点，严重干扰着建筑市场秩序，危害着工程项目的质量，给国家财产和人民群众生命安全留下较大的隐患，在社会上产生了极坏的影响。其背后可能涉及到多种利益关系或隐藏着商业贿赂、贪污腐败等问题。如何从制度上杜绝转包、违法分包、保证工程质量是摆在工程建设管理者面前的重要问题。本文就此针对建设工程的违法分包、转包问题进行剖析。

           一、工程转包和违法分包涵义  

           （一）工程转包的涵义

           工程转包是指承包人在承包工程后，又将其承包的工程建设任务转让给第三人，转让人退出承包关系，受让人成为承包合同的另一方当事人的行为。由于转包容易使不具有相应资质的承包者进行工程建设，以致造成工程质量低下、建设市场混乱，所以我国法律、行政法规均作了禁止转包的规定。实践中，常见的转包行为有三种形式：一是承包单位将其承包的全部建设工程转包给别人；二是承包单位将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人即变相的转包；三是以联合体名义承包工程，只由一家施工单位实际施工的行为也构成工程转包。但不论何种形式，都是法律所不允许的。如：2011年10月，吉林省白山市的靖宇县和抚松县境内一段总价值23亿元铁路工程，竟被层层转包、违规分包给一家“冒牌”公司。项目的施工人为做过厨师、“完全不懂建桥”的包工头，项目施工中，本应浇筑混凝土的桥墩，在工程监理的眼皮底下，被偷工减料投入大量石块，形成巨大的安全隐患，于是，一条被骗子承包厨子施工、总价23亿元、施工工人称“通车后打死也不坐”的铁路工程诞生了，最终经过有关部门鉴定，所有问题桥墩全被爆破拆除。

           （二）违法分包的涵义

           违法分包是指建筑工程总承包人违反合同约定和未经建设单位认可，或者将工程分包给没有资质的分包人，或者将工程分包后不参加现场管理的行为。主要有以下四种形式：（一）总承包单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位的；（二）建设工程总承包合同中未有约定，又未经建设单位认可，承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成的；    （三）施工总承包单位将建设工程主体结构的施工分包给其他单位的；（四）分包单位将其承包的建设工程再分包的。如：2008年11月15日下午3时15分，正在施工的杭州地铁一号线湘湖站北2基坑现场发生大面积坍塌事故，造成21人死亡，24人受伤，直接经济损失4961万元。杭州地铁工程施工存在明显的工程转包和违法分包。中标承包工程的是中铁建设集团公司，中铁建设集团公司把工程授予下属的中铁四局施工，中铁四局又把工程授予下属的六分公司施工。由于三者确实存在着集团内部的上下属关系，但他们又均系承包资质各不相同的独立法人，这是承包企业分包后的再分包，属于法律上的违法分包，而这种违法分包纯系集团内部的承包方式的管理不善所致。

           二、如何界定转包、违法分包行为

           （一）核实承包合同的主体是否变更。

           承包合同的主体发生变更一般在两种形式，一是中标人签订合同后把工程转包给第三方，即在法律合同关系上构成工程转包；二是中标人中标人不与发包人签订施工合同，而是找第三方与发包人签订施工合同，实际上也由第三方施工，这种形式虽然少见，但也有真实案例存在。

           （二）检查现场管理人员的隶属关系。

           检查项目经理和“五大员”是否与承包人存在隶属关系，比如有工资发放证明，有无“五险一金”交纳情况，有无人事关系证明等，如果没有，可以直接定性为承包人把工程转包或违法分包给第三方。

           （三）核查工程原材料是否由承包人供应。