行政诉讼法修正案草案解决四大难 为民告官清障

郭山泽/漫画

行政诉讼法是一部典型的“民告官”法律，承载了无数老百姓的期望，具有维护行政相对人合法权益和督促行政机关依法行政的正能量作用，对于打造“法治政府”具有不可替代的作用。不过，这部法律实施24年来，“民告官”之路走得并不顺畅，行政诉讼中面临的“门难进、案难审、判难胜、诉难息”等问题亟待通过修法，从立法制度层面予以解决。

8月25日至31日，十二届全国人大常委会第十次会议二次审议了行政诉讼法修正案草案(下称二审稿)。一些常委会委员及专家认为，草案二审稿进一步完善了行政诉讼程序，尤其是取消具体行政行为与抽象行政行为的分类、明确复议案件的被告、规定法院对“明显不当”行政行为的撤销权、强化审判监督等，使得相关规范内容更加明确，程序更加公正，针对性、可操作性和解决行政争议的功能进一步增强。

受案范围为何要取消“具体”二字

二审稿最大的一个亮点是，将现行行政诉讼法中对“具体行政行为”可提起行政诉讼，修改为“行政行为”。外界普遍认为，这一修改将让“民告官”更易立案。

按照现行行政诉讼法，公民可就行政机关的具体行政行为提起诉讼，不能就行政机关的抽象行政行为提起诉讼，包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等，都被划为行政诉讼的“禁区”，使得大量由行政行为引发的纠纷不能顺利进入司法程序。行政诉讼法实施不久，抽象行政行为不可诉的矛盾就凸显出来，要求修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入可诉范围，一直是社会舆论的强劲吁求。一些法学家认为，此次二审稿将抽象行政行为可诉写入行政诉讼法修正案草案，成为行政诉讼法首次修法的一个重大成果。

审议中，吴晓灵委员提醒，行政诉讼法的修改有一个非常重要的问题，即可诉范围。过去大家通俗地说行政诉讼法就是民告官的法，但什么可以告，什么不可以告，一定要明确界定。闫小培委员亦建议增加对“行政行为”的界定，“如果这样一个基础概念的界定不明确，其后的受案范围界定就会受到很大限制。”

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安表示，将“具体行政行为”改为“行政行为”的意义有两点：其一，可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审、对行政合同案件的受理等；其二，可为今后具体法律法规扩大行政诉讼受案范围提供依据，在立法机关认为条件成熟时，随时可将任何行政行为纳入行政诉讼受案范围，而不受“具体行政行为”的限制。

姜明安建议，在行政诉讼受案范围方面可采取“负面清单”的方式，凡是法律没有禁止相对人起诉的，相对人不服行政行为，都应该允许其向法院起诉。“你不想让老百姓告的，你就用法律明明白白地告诉老百姓。这样做多好，法律模模糊糊的，‘信访不信法’的问题就终不能解决，法治的梦想就终不能完全变成现实。”

“行政首长出庭应诉”为何写入草案

行政诉讼法实施以来，在很多地方还存在“民告官却见不到官”的现象。有统计表明，全国发生的行政诉讼案件中，行政首长作为法定代表人出庭应诉的比例不到千分之二。一些专家认为，行政机关主要负责人出庭应诉应当是一条刚性的法律原则。此次二审稿在吸纳各方意见的基础上规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”

据全国人大常委会法工委相关负责人介绍，这一增改是为了将一些地方推行且效果较好的“行政首长出庭应诉制”作为法律规定下来，既有利于解决行政争议，也可增强行政机关负责人依法行政的意识。在规定此条文时，既考虑到行政机关负责人对具体事务有决定权，由其直接出庭对解决纠纷效果较好，也考虑到机关负责人往往事务繁多，不一定能保证出庭，因此补充了“可以委托相应的工作人员出庭”的条款。

姜明安对“行政首长出庭应诉制”持肯定态度，他认为，行政机关负责人应诉有利于解决行政争议，有利于提高领导干部的法治理念和法律知识，有利于改变老百姓“信访不信法”的现象。当然，他并不主张所有行政案件都要有行政机关负责人出庭应诉，这既不可能，也无必要。他建议，一是影响公民法人或者其他组织重大权益的，或者有重大社会影响的行政案件应有行政机关负责人出庭应诉；二是行政机关负责人在一定时间内应至少自行选择一个案件出庭应诉一次。