工业房地产律师办案心得

 认清土地权属与用途 《土地管理法》对我国土地主要进行了两种分类，一是从所有权主体的角度，将土地分属国家和集体；二是从土地用途的角度，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。两种分类是互相交叉的，以建设用地为例，就有国有建设用地与集体建设用地之分。

在上述字面层面上，土地的权属和用途似乎是清楚无疑的。但是，到了实践操作层面上，就存在许多不确定性了。

首先，无论是一手的招拍挂还是二手的转让与合作开发，除政府以外，对于所有土地开发参与者来说，搞清楚目标地块的权属情况，都是首要的问题。但现实情况是，在一手招拍挂过程中，政府部门为了招商引资，经常会在土地上的农作物还很齐整的情况下就宣称该地块已经收归国有且随时可以出让并用于建设。而在二手转让的情形中，转让方为了促成交易，尽快套现，常常会隐瞒目标地块上的权属瑕疵，比如将不能上市交易的集体用地说成是可以自由转让的国有土地，再比如夸大地块范围，将并不属于红线范围且属违法占得的土地，折算为目标地块的一部分，并纳入交易框架。

其次，土地的具体用途，对于生产建设目标的达成和投资升值目标的实现，都至关重要。正因为如此，土地用途方面也到处是地雷阵。最为常见的是，工业用地与商住用地的错乱。由于基准地价、成交价和竞争激烈程度的巨大差异，很多拟建商住楼的开发商将目光投向了量大、价低的工业用地。尽管国家已有法律规定，且国务院以及国土资源部也已是三令五申，但此种现象就是屡禁不止，甚至遍地开花。究其原因，就是国家高度垄断土地格局下的巨大差价。有的人有能力凌驾于法律之上，因此做成了许多这样的非法项目。有的人开始有能力凌驾于法律之上，项目也做了，但后来因种种原因不能继续凌驾下去了，于是项目要么泡了汤，要么就是把黑钱怎么吞进去的又怎么吐出来。对于那些没有能力凌架于法律之上，或者虽有能力但求长远发展的良民，就需要特别注意上述土地用途上的地雷，无论是自建，还是收购别人的项目，都需要瞪大眼睛。与此类似，工业用地与仓储用地也经常会存在这方面的混乱。

再次，土地的权属和用途，还直接关系到项目开发进度问题。在操作土地使用权的法律实务过程中我们体会到，只有国有建设用地才可以在可预期的一定时间内取得，对于集体土地和其他类型的国有土地，都很难具体确定其供地时间，主要原因是：
1.上述土地均需要履行农转用和/或土地征收手续才能供地；
2.农转用手续的前提是拥有农用地转用指标，而该指标由国土资源部确定并层层下达，下达时参考土地复垦任务完成情况、上年度指标使用情况等多项指标，导致各地可以分得的指标数量不一，即项目土地能否分到相应的农用地转用指标，很难事先确定；
3.拥有农用地转用指标也仅是办理农用地转用手续的前提，最终的审批权一般掌握在省、直辖市人民政府手中；
4.与土地征收有关的问题也很多，主要集中在两个方面：一是审批难，该审批权至少掌握在省、直辖市人民政府手中，涉及基本农田或土地面积较大的，甚至需要国务院批准；二是拆迁难，这是个关乎社会稳定的问题，难度之大可想而知。

在上述因素的综合作用下，除国有建设用地以外，集体土地和其他国有土地都很难被立即用于建设，有时甚至根本不可能合法使用。因此，对于企业或其他用地人而言，将时间和资源集中到法律手续较完备的地块上才是最为明智的选择。

附：土地权属、用途与项目建设的关系简表

所有权

土地用途

直接用于建设

如何用于建设

国有土地

农用地

否

履行农转用手续（至少需经省级人民政府批准，下同）

建设用地

是

直接出让、租赁等

未利用地

否

履行农转用手续

集体土地

农用地

否

乡镇企业

履行农转用手续

其他企业

履行农转用、土地征收手续（至少需经省级人民政府批准，下同）

建设用地

否

乡镇企业

直接使用

其他企业

履行土地征收手续

未利用地

否

乡镇企业

履行农转用手续