聚焦行政复议体制改革：打破大信访小复议格局

河南宝丰县杨庄镇马南村村民刘建国（中）向信访人员反映问题。

何五昌摄

一直以来，相比行政诉讼和信访，行政复议案件数量并不多，尽管1991年我国行政复议条例实施，旨在解决百姓与行政机关之间的纠纷，但实施两三年后，就被百姓看成是“官官相护”。

2010年和2012年两年间，上海市信访总量中涉及行政争议的年均20多万件，而行政复议年均却只有3000多件。从中可看出，与信访相比，复议案件远不如信访的数量，呈现出 “大信访、小复议”的格局。

为什么会形成这种格局？如何更好地发挥复议、诉讼和信访在解决行政争议中的作用，值得探讨。

行政复议制度设计不合理

复议机关维持决定就不会当被告，改变决定则可能当被告

一直关注行政复议法的中国人民大学教授莫于川说，导致“大信访、小复议”的原因很多，主因之一是我国行政复议制度设计不合理。行政诉讼法第25条规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”这就意味着，复议机关维持决定就不会当被告，改变决定则可能当被告。“趋利避害心理使复议机关维持决定渐成习惯，从而导致行政复议的纠纷解决率偏低。”

其次是行政复议的申请期限较短，行政复议法规定，“自知道该具体行政行为之日起六十日内”提出申请。而过于相信信访的老百姓在经过信访的初次答复、复查、复核等程序后，很有可能已错失了申请行政复议的时机。

广西的黄老太因对儿子被公安机关拘留不服，到当地信访局上访，经过几道审查程序，最后还是被信访退回。这个时候，有人告诉她，可以向上级公安机关提起行政复议。当她满怀希望提起复议时，却被告知：早已超过了法律规定的60天“大限”。她不得不又回到了信访的老路。

还有一个原因值得关注。对行政复议机关的考核压力过大，导致行政复议机关不愿接受复议申请。

据上海市信访局介绍，一些行政机关因担心做得多错得也多，在收到当事人的投诉后，宁可将其作为信访件处理，也不愿引导当事人申请行政复议。上海市信访局在信访复查、复核中，就多次发现有基层单位将一些比较明显应当通过行政复议渠道处理的行政争议，被不恰当地纳入了信访渠道。目前的信访总量中，有相当部分原本是可以通过行政复议得到有效解决的。

观念和环境导致“信访不信法”

“只要有领导批示，解决问题就比法律途径快得多”

“大信访、小复议”格局的形成，既有制度设置的原因，也有百姓观念和司法环境的原因。

湖南的樊先生因一起与政府的合同纠纷整整折腾了十年，已是精疲力尽。“我公司倒闭了，十年来，我什么都没干，就为了这起官司。”

最近，这起官司有了转机：法院终于作出了裁定。但这个裁定明显存在错误，按法律规定，樊先生可以向最高人民法院提起申诉，但他没有。为什么？

“太难了，我向最高人民法院申诉，还不知道会不会受理。”这些年在法院遇到的坎坷，让樊先生不再相信法律，他到处上访，期待能遇到“包青天”帮他解决十年的冤屈。

为什么樊先生不再信法而信访？原来是他朋友也遇到过一起案件，经过多年上访，多处打探关系，终于得到领导的批示，在领导的“过问”下，事情很快得到解决。

与此同时，法院执行难也是原因之一。百姓花钱打官司，官司赢了，执行还要花钱，两笔钱花出去后，仍然执行不了的情况屡见报端。

面对如此的司法环境，老百姓遇到纠纷，在法律与信访之间选择，大多会选择信访。因为他们认准了一条：“只要有领导批示，解决问题就比法律途径快得多。”

中国政法大学副校长马怀德教授曾在解决行政争议机制研讨会上指出，如今人们解决纠纷“信访不信法”，是一种不正常的现象。领导的级别越高、批示越明确，解决问题越快，这使得信访群众一窝蜂地涌向党委、政府寻求解决问题的“直通车”。马怀德呼吁，领导在重视信访工作的同时，应减少批示，增加指导，将各类争议逐步引导到法律解决的主渠道来。

许多专家也认为，一个国家在正常情况下，行政复议案件应当数倍于行政诉讼案件。国务院法制办副主任甘藏春认为这个说法很有道理，“行政复议处在化解行政争议的第一道防线，而行政诉讼是最后一道防线。”

复议是化解行政争议的重要渠道

属于法律问题的争议，应通过法律途径来解决