人防工程纠纷是产权不明的恶果

　　私发123万“过节费”，广州市人防项目开发中心原主任袁玉文等四人日前以私分国有资产罪被该市中院一审定罪量刑。长期以来，城市中随处可见的防空洞等人防设施因产权不清成为商业开发的灰色地带，而监管方人防办往往是这类“经济创收”的主角。

　　为防备敌人空袭减少损害而挖掘的防空洞是一般理解中最为典型的人防工程设施。在和平时期，人防还承担抢险救援和防灾救灾的属性，于是在称谓上也存在“人防”向“民防”转换的趋势。中国建国后的民防建设于上世纪70年代中期空前发展。全民备战的紧张气氛中，毛泽东发出“深挖洞、广积粮、不称霸”的号召，全国大中城市都普遍开展了群众性的挖防空洞和防空壕活动，参加者数以亿计。全国挖洞的轴长度超过万里长城，挖掘土石的体积超过长城的土石方总量。 在北京，这项曾每天30万人次投入劳动的巨大工程，留下了两万多个大大小小的防空洞。

　　然而，战争并没有如期而至，人防建设指导思想发生了战略性转变。由计划体制下单一注重战备效益转变到战备、经济、社会“三个效益”相兼顾上来。1986年国务院、中央军委批转国家人防委提出的《关于人防工作 改革几个问题的意见》，要求人防工程建设要与城市开发利用地下空间相结合。各地以城市土地批租和引进外资为推动力的旧城改造工程开始起步，地下空间利用项目不断增加，类型和规模不断扩大。北京、上海、广州修建了地下铁道和地下商铺;哈尔滨、大连、济南、武汉等兴建了大型地下综合体，集商业、交通、人行过街和停车场等服务设施于一体。《解放军报》2000年的报道称，据不完全统计，目前我国各地利用人防工程开设地下旅馆3710个、拥有床位22万张，地下商场、商店、饮食店1270个，地下文体活动场所2657个，地下生产车间1500多个，地下仓库13367个。全国人防工程每年创收数十亿元，年度上交国家的利税超过了国家当年对人防建设的投资。

　　随着城市商品房的发展，建筑物地下空间投资的建设主体已由国家作为单一投资建设主体变味多元化，由此引发的产权归属问题便开始凸显。中国的《土地管理法》和《矿产法》均没有明确土地的范围，也没有明确地下空间是一种资源。《城市房地产管理法》只是对土地上的房屋权属登记作了规定，且明确指出“土地上”仅仅指地表之上。1997年颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》虽然提出“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，但过于笼统，既不能指明地下开发的权利与上地使用权的关系，也没有提到与地上建筑物的关系，对己转让土地使用权的土地地下空间的权属也界定不清。最新颁布的《物权法》也仅仅规定车位、车库的归属由当事人约定。

　　时常见诸报端的商品房小区配套地下车库的买卖、使用、归属等纠纷就是产权不明晰带来的明显恶果。开发商依据“谁投资谁受益”原则将楼盘必须配备的人防设置变成了车库，但这类车库因为产权不明不能出售，只有通过签订租用合同的方式转让使用权，具体租期与租金由双方协商。有的开发商为追求利润，利用车位的紧俏，出租价格明显过高。在这些纠纷中，本来拥有最终处分权的人防办并无法律依据确权，而且开发商向人防部门申请工程许可，办理人防工程使用证时已交纳费用，人防办很难做到中立，业主常常处于弱势地位。

　　产权不明晰对业主来讲肯定是隐患，对开发商来讲却可能是商机。2008年在香港上市的人和商业就是靠“防空洞”模式起家，20年来主要业务是开发中国各大城市的人民防空工程作为地下商场。由于地下空间未被归类为房地产开发，不受诸多适用于房地产行业的法律。人防工程的政策性比较强，拿到地下人防工程的经营权，并不像传统的房地产公司需要竞标土地出让权。这其中的关键就是和政府部门谈，人防办具有审批权。据媒体报道，人和商业的独立非执行董事王胜利是公司关键人物，有着多年国家人防部门工作的经历。截至2010年止，人和商业在全国19个省份中的30个城市进行开拓，在全国的立项总面积已达340多万平方米。公司执行总裁王宏放曾表示，人防工程商业化运营有着很高的隐性市场门槛，只有少数具有相当资金和社会资源的经济主体，才能进入该市场。

　　有民防设施产权瑕疵延伸的话题是，民用建筑人防设施建设费作为业主投资，是否真的让其受益?南京理工大学硕士生乔德义在《人防设施建设、运行与产权制度》的论文中分两种情况考察了人防建设费的流转，发现真实的情况是业主出资，业主不具有任何使用权、收益权。“谁出资、谁受益”这句在中国人防改革进程中一直提倡的原则，在实际运行中大打折扣。