孙爱国：我国行政复议委员会制度试点改革与发

　　
　　2006年12月2日，时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏同志在重庆国务院召开的行政复议工作座谈会上讲话中首次提出：“有条件的地方和部门，可以开展行政复议委员会的试点”。3年来，在党中央国务院的坚强领导下，国务院法制办精心组织，行政复议委员会试点工作在全国已经启动，先进的省市已经取得预想的效果，形成初步经验。为有效推动我省试点工作，创新行政复议体制和机制，并以此为契机促进我省行政复议工作健康发展，有必要向各方面介绍行政复议委员会制度试点改革与发展的有关情况，推动理论与实践的深入研究和探索，确保行政复议改革顺利展开。
一、 开展行政复议委员会试点重大决策的形成过程
　　行政复议委员会试点工作的决策和部署是经历数年演变发展的科学决策。自1990年12月，我国全面实行行政复议制度，历经9年的实践探索和总结，人们对其有了更为深刻的认识。在1999年11月，国务院发布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）指出：制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；在2004年3月，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中提出：经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标之一 ——高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度。对矛盾纠纷要依法妥善解决。要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对加强行政复议工作提出了“要高度重视行政复议法的贯彻落实，在实践中不断完善行政复议制度，切实做到有错必纠”的明确要求；2007年5月，国务院通过并公布《行政复议法实施条例》，为进一步发挥行政复议的作用提供了制度保障；2007年7月，国务院召开全国市县政府依法行政工作会议，再一次明确提出市县政府要认真贯彻行政复议法及其实施条例，进一步加强和改进行政复议工作。2008年5月12日，国务院作出的《关于加强市县政府依法行政的决定》要求：按照行政复议法实施条例的规定，健全市县政府行政复议机构，充实行政复议工作人员，行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。加强市县政府法制机构和队伍建设。健全市县政府法制机构，使机构设置、人员配备与工作任务相适应。2008年9月16日，国务院法制办印发《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008] 71号、以下简称《通知》），在《通知》第一部分集中表述了行政复议委员会试点重大决策的形成过程。其中，涉及到4个重要文件和1个批示。
　　一是2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号），明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”。关于这份文件出台的背景，起源于新华社的1份内参材料，华建敏国务委员在重庆会议的讲话中作出说明：“前不久，遵照胡锦涛总书记和温家宝总理的重要批示要求，在罗干同志的亲自主持下，有关方面拟定了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(以下简称《意见》)，已由中办、国办印发(中办发〔2006〕27号)。《意见》对当前和今后一个时期的行政复议工作提出了新的更高的要求。因此，这次会议也是贯彻《意见》要求，研究部署贯彻落实措施的一次重要会议。”《意见》的核心是对当前国家健全行政争议解决机制进行重新定位和分工，从立法、司法、行政等多方面采取措施预防和化解行政争议。《意见》肯定行政复议是重要渠道的作用，确定“三化解”的基本要求；肯定行政诉讼在促进依法行政、维护社会稳定中的重要作用，理顺复议与诉讼制度的衔接关系，明确了以政府为主导的纠纷解决机制的发展方向，从而，才有后来中央的新的更加明确的决策。
　　二是 2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要完善行政复议制度；这与《意见》仅相隔一个月，中央决策意图清晰，前后连贯，密切相关。
　　三是2006年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作出了具体部署。这是一个按照中央决策抓落实的会议。
　　四是2008年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。之前，2008年1月，国务院法制办在呈报国务院领导同志的《关于〈全面推进依法行政实施纲要〉贯彻实施情况和下一步工作建议的报告》中，提出了“改革行政复议体制，整合部门复议机构，条件成熟时，在县级以上地方人民政府做到一级政府只设立一个行政复议机构，实行政府行政复议委员会制度”的设想，温家宝总理在报告上批示：“同意，各项工作都要有充分准备，注重实效”。国务院法制办随后部署相关具体工作。
　　2009年2月18日至19日，国务院法制办、人力资源和社会保障部在北京召开全国行政复议工作经验交流暨“双先”、“双优”表彰大会。马凯国务委员在会议讲话中根据国内中心工作重点转移，又对行政复议工作提出新的指导思想。要求各地区、各部门要进一步提高认识、加强行政复议工作领导。各级行政机关首长是本机关行政复议工作第一责任人，务必加强对行政复议工作的领导，落实领导责任和工作责任。省级政府在办好本级行政复议案件的同时，要加大对市县两级政府的指导力度，帮助他们解决其自身难以解决的突出问题，按照行政复议法的规定落实经费、场地和必要的技术设备。要畅通行政复议渠道，提高案件办理质量和效率，努力创新行政复议制度体制机制，大力加强行政复议能力建设，切实做好行政复议各项工作。
　　综上所述，开展行政复议委员会试点工作，进一步健全和完善行政复议体制和工作机制，是党中央、国务院的重大决策。国务院法制办根据党中央国务院的决策，启动行政复议体制改革的试点工作，并作出一系列安排和部署，是十分及时的。
　　二、行政复议委员会制度选择的背景
    行政复议制度的理论研究始终伴随立法工作不断深化，国务院法制办、全国人大以及学术团体多次组织有关研究活动，无论从《行政复议条例》还是《行政复议法》的立法前后，都有不少此类活动和相关信息。值得关注的是2003年9月20日，中国社会科学院法学研究所行政复议制度司法化研究课题组、《法学研究》编辑部、《经济观察报》联合主办了“加入WTO后中国行政复议制度：挑战、机遇与改革理论研讨会”，与会学者就我国行政复议面临的现状与问题、复议与信访的关系、复议与诉讼的关系等问题作了认真而富有成效的讨论，并对域外的行政复议制度予以检视，提出了完善我国行政复议制度的设想。多年来，国务院法制办高度重视国内外行政复议制度的比较研究工作，已经组织力量先后对英国、法国、美国、德国、比利时、韩国、日本、台湾地区的行政复议制度进行考察和比较研究。2003年10月12日至26日，国务院法制办行政复议考察团赴英国、法国进行考察，回国后报告了英国行政裁判制度、法国行政法院制度和行政救济制度。2005年5月，国务院法制办由青锋任团长，方军、张越等组成的中国国务院法制办行政复议考察团，对韩国的行政复议制度进行了为期一周的考察和访问。事后编著《韩国行政复议制度》一书成为考察主要成果，由中国法制出版社同年9月出版发行。该书是国内专门介绍一个国家行政复议制度的一次尝试，也是国法办初次对一国行政复议制度进行靶向性的深入研究。2008年又组织对台湾地区的考察。
　　（一）韩国的行政复议制度及其实施情况①
　　行政复议在韩国被称为行政审判（早期被称为诉愿），意指由行政机关实施的审判，是解决行政争议的一项基本制度。韩国于1951年制定诉愿法，并于1984年把该法改称为行政审判法。自1988年到1998年的10年间，该法经历了4次修改，成为韩国行政复议的基本法。此外，该国还制定了《行政审判法实施令》(总统令)和《行政审判法运营规则》(国务总理令)，并在有关国税、专利、土地的单行法规中规定了行政复议特别规则。这些法律、法令和规则共同构成韩国行政复议制度的基石。韩国的行政复议有以下几个主要特点：
　　一是行政复议案件数量多，且逐年增加。目前，韩国的行政复议案件数量比10年前增加了5倍。从中央政府来看，近3年来国务总理行政复议委员会平均每年受理行政复议案件约2万件，其中2005年为22292件，2006年为19540件，国税审判院和国税复议系统2006年受理的行政复议案件也高达12396件。市、道政府受理的行政复议案件近3年来年均3800多件，每年增加400多件。行政复议案件比行政诉讼案件数量大得多。以釜山市为例，2005年该市受理的行政复议案件为219件，而法院审理的行政诉讼案件只有30件。由此可见，行政复议制度在化解国民与政府之间的争议方面发挥着重要作用。
　　二是高度重视化解行政争议的制度整合工作，重点发挥行政复议制度的作用。在政府和学术界共同推动下，韩国自上世纪80年代初期就开始了以加强行政复议制度建设为核心的较大规模的制度整合工作。1981年，韩国公法学会开展了“行政审判制度综合研究”，推动了1984年《行政审判法》的出台。在制度整合中，韩国高度重视发挥行政复议制度的作用，有着深刻的社会和理论背景。上世纪80年代，随着经济的快速发展和国民权利意识的不断提高，社会矛盾和摩擦加剧，出现了行政复议案件激增的现象。妥善解决好行政争议成为迫切任务，而整合行政诉讼、行政复议、请愿和陈情(类似我国的信访)等制度，发挥各项制度在解决社会矛盾中的作用，成为当务之急。理论界和实务界都认识到，无论是请愿、陈情还是行政诉讼制度，都无法适应社会矛盾加剧、权利救济要求增加的需要。请愿和陈情是民众表达不满的宣泄管道，其处理结果不具有法律约束力。行政诉讼的判决虽然具有法律约束力，但无论对公民还是对行政机关，行政诉讼的成本都太高且效率太低。行政复议制度则具有两个明显优势：第一，与陈情相比，行政复议决定具有法律约束力和社会公信力；第二，适用相对简单的准司法程序，快捷、成本低廉，能够适应社会矛盾多发、社会生活节奏加快的新形势需要。行政复议制度还有利于消除和缓解行政机关与国民之间、行政机关与司法机关之间的对立情绪。
　　三是高度重视行政复议基本制度建设。韩国行政复议制度建设始终围绕有效化解行政争议、及时保障公民免受公权力的不法侵害、促进行政机关合理运作的目标，不断提高行政复议制度的简便性、效率性、公正性和公信力。为了实现上述目标，韩国建立了以国务总理行政复议委员会、独立行政复议委员会和地方政府行政复议委员会为核心的基本制度。
　　四是高度重视行政复议制度的实施保障。韩国对行政复议制度的实施在机构、人员和经费方面提供了有力保障。国务总理行政复议委员会2007年的预算为5.55亿韩元(相当于人民币462.5万元)。釜山市行政复议委员会的年预算为2.2亿韩元(相当于人民币183.3万元)，民间委员每出席一次会议可获得7万韩元(相当于人民币583元)的津贴，参审人员的津贴为1万韩元(相当于人民币83元)。同时，韩国十分重视行政复议信息化建设，建立了网上受理行政复议申请系统，每天24小时都可以接收行政复议申请。
???????（二）?加强韩国等东亚国家和地区行政复议制度比较研究的启示
?????  一是通过比较研究完善我国的行政复议制度。党的十六届六中全会和十七届二中全会均提出要“完善行政复议制度”；温家宝总理在2007年和2008年所作的政府工作报告中，分别提出要“做好行政复议工作”和“健全行政复议体制”。东亚国家和地区与中国大陆的地理位置相近、文化背景相似，在经济发展过程中不断推进法治建设的东亚经验，比欧美国家的经验更具参考价值。建议设立专项课题，对日本、韩国、台湾地区和大陆地区的行政复议制度进行比较研究，深入分析和理性扬弃，为完善我国的行政复议制度提供理论支撑。
????????二是整合行政救济资源，突出行政复议制度在解决行政争议中的主渠道作用。台湾地区在经济社会快速发展的历史时期，同大陆地区一样，也曾出现过申请人通过法律制度之外的平台反映诉求的现象（台湾地区称作“体制外方式”，如请愿、游行等较为激烈的表达方式）。通过不断发展和完善诉愿制度，改革行政诉讼制度，台湾地区突出了诉愿制度在解决行政争议方面的主渠道作用。我们正处在不断整合行政争议解决机制的历史阶段，研究并借鉴台湾地区的经验，对推进大陆地区行政救济资源的整合，发挥行政复议在解决行政争议方面的主渠道作用有着积极的意义。
????????三是积极探索相对集中行政复议权。目前，大陆地区的行政复议资源相对分散，共计约有1.8万个行政复议机关。探索并逐步推行相对集中复议权，已经成为当务之急。同时，这也是在不增加现有编制的前提下，加强行政复议能力和提高行政复议社会公信力的有效途径。建议按照“统一受案、统一调配力量、统一办理、依法分别作出决定”的思路，开展地方政府行政复议委
员会试点工作,探索相对集中复议权的新思路，并在总结试点单位经验的基础上于明年适当时机启动行政复议法的修改工作。
三、工作部署和各地进展情况
　　（一）试点和修法工作部署情况
　　2008年1月，国务院法制办行政复议司组织开展行政复议体制改革专题研究，我办承担了部分课题研究任务。2008年7月10日，国务院法制办发出《关于在部分省（直辖市）开展行政复议委员会试点工作的通知（征求意见稿）征求意见的函》（国法函［2008］249号），要求有关省市提出修改意见并由政府确认是否承担试点工作。同年8月22日，国务院法制办在贵阳召开行政复议委员会试点工作会议，我省与其他7个确定为试点单位的省、直辖市参加会议。会议目的在于总结交流有关情况和经验，进一步讨论《关于在部分省（直辖市）开展行政复议委员会试点工作的通知（征求意见稿）》修改意见，进一步听取开展试点工作的意见并部署试点工作。郜凤涛副主任在会议讲话中强调：目前，我国的行政争议具有特定的体制转轨、社会转型的背景，具有特定的民族文化背景，客观上要求解决行政争议的体制和机制能够体现“政府主导、专业保障、社会参与”三者之间的统一。在这方面，以东方文化为基础、以东亚国家和地区为代表的行政复议委员会（韩国行政审判委员会、台湾地区诉愿委员会）模式较为全面地反映了三者统一的要求。会议听取北京、黑龙江、贵州等省市借鉴上述经验探索行政复议委员会模式办理行政复议案件的尝试，肯定这种模式的意义和作用。
　　同年7月15日，我办向省政府作出《关于国务院法制办拟定我省开展行政复议委员会试点工作的请示》（豫政法［2008 ］27号），省政府李克常务副省长和郭庚茂省长分别签署意见，同意在我省开展试点工作。随后又批准成立省政府行政复议委员会试点工作领导小组（豫政文［2008］227号），同意郑州、安阳、驻马店3市为省辖市试点单位，要求尽快制定试点工作方案。同年12月27日，河南省人民政府印发的《贯彻国务院关于加强市县政府依法行政决定的实施意见》（豫政〔2008〕68号）要求：逐步完善行政复议体制,创新行政复议机制,努力做好行政复议委员会试点工作。省政府法制办要抓紧制定试点工作方案,结合地方政府机构改革做好省本级的试点工作,选择部分行政复议工作基础好的市县,稳妥推进市县试点工作。2009年5月20日，经省政府领导批准，下发《河南省人民政府办公厅关于开展行政复议委员会试点工作的通知》（豫政办［2009］84号），我省行政复议委员会试点工作正式启动，试点工作总体安排已上报备案。
    国务院法制办曹康泰主任在2009年2月18日至19日国务院法制办、人力资源和社会保障部召开的全国行政复议工作经验交流暨“双先”、“双优”表彰大会和10月12日召开的纪念行政
复议法施行十周年座谈会的会议讲话中，对积极推进行政复议制度、体制、机制创新，认真抓好行政复议委员会试点工作，及时启动行政复议法修法工作提出要求和设想。
　　同年3月10日，国务院法制办还在温州召开行政复议体制机制创新座谈会，全国人大法工委行政法室和国务院法制办复议司领导与各试点省、直辖市复议机构的同志座谈行政复议法实施中的情况和问题、行政复议体制改革和修改行政复议法的建议。
    同年9月3日，国务院法制办在北京召开了行政复议委员会
试点工作情况交流会，北京、内蒙、黑龙江、山东、江苏、海南、广东、贵州、湖北（武汉城市群9市）和我省，共10个省、直辖市交流了自去年贵州座谈会以来的工作情况，分别汇报各自试点工作进展情况、存在的问题和进一步推进试点的思路和措施。郜凤涛副主任根据会议交流情况，作了《坚定信心，狠抓落实，不断推动行政复议委员会试点工作取得实效》的总结讲话。与会同志反映：这次会议学习交流了各地试点工作的经验，进一步提高思想认识，开拓思路，增强信心和责任感。
　　（二）各地试点工作进度的主要情况
    根据国务院法制办2009年9月3日在北京召开了行政复议委员会试点工作情况交流会和2010年1月22日在武汉召开的
行政复议工作规范化建设座谈会交流的情况，全国参加试点工作的有北京、内蒙、黑龙江、山东、江苏、海南、广东、贵州、湖北（武汉城市群9市）和我省，共10个省、直辖市。黑龙江、河南、江苏、广东等一些地方的试点方案已经付诸实施并取得了初步经验。主要情况如下：
　　1、拟定省、市、县三级同步开展试点工作的有：黑龙江、贵州、山东和我省。简要情况是：
　　黑龙江省起步早，效果明显。省政府本级机构编制有79人（缺编5人），办领导编制1正 3副 1非领导指数，本次机构改革后新增副厅级1名（复议办专职主任），复议办设两个处暂有8人；在省本级集中了除农垦与森工系统以外相关部门的行政复议审理权，行政复议委员会自成立以来，已经受理390余件案件，撤销率明显上升，上诉率和上访率为零，成效显著。确定哈尔滨、齐齐哈尔、双鸭山和黑河市为试点单位，均已开始试点工作运行。
　　哈尔滨市自2007年开始全市统一受理，2009年第二次改革后，除公安、工商、劳动、房产和国土案件较多的5个部门未集中调查权外，相对集中了案件调查权，案件议决权完全集中，案件由行政复议委员会民主议决。三年来案件数量每年同比增长30％，2009年达到600件。效果明显，协调结案率大幅提高，达到62％。
　　贵州省试点工作已陆续启动。去年4月，全省试点工作实施方案已经省政府批准实施，确定省工商局、遵义市政府、黔西南州政府、清镇市政府、福泉市政府、金沙县政府为行政复议委员会试点单位，各市、州、县的试点工作已经运行。
　　省政府的行政复议委员会试点工作实施方案和配套制度已经领导小组批准印发，预计在今年3月份正式运行。省政府法制办2004年单列时，增设复议办专职副主任1名，办领导1正3副2名非领导指数；省政府行政复议委员会成立较早，2006年调整了行政复议委员会成员；去年组织省人大、省政府领导赴日本和韩国考察并及时修订了《贵州省行政复议条例》，在省人大和省政府的支持下，试点工作有了地方性法规依据，省编办也批准增设行政复议二处（未增人）；在省本级集中除公安、社会保障、工商部门以外其他部门的行政复议审理权。
　　山东省试点工作尚未全面展开。自2001年成立省政府行政复议办公室（挂牌在行政复议处），去年7月修订《山东省行政复议条例》，在省人大和省政府的支持下，试点工作有了地方性法规依据。
　　确定省政府本级、济南、潍坊、济宁、临沂4市和平度、临朐、邹城市3县作为试点单位。目前，省政府本级试点工作尚未实施。济南、潍坊已开展试点工作。
　　上述三省的市县试点工作均已开展，进度稳健，有的效果较好可资借鉴。我省的进展属于稳步推进阶段，郑州、安阳、驻马店3市均已成立领导小组，并已开始试点运行。郑州市所有县（市、区）同步开展试点工作。
　　2、拟定市、县两级先开展试点工作，省级创造条件，准备适时开展试点工作的有：北京、江苏、广东。简要情况是：
　　北京市政府本级着重深化行政复议委员会议决案件的机制，巩固效果，提高其权威性、专业性和公信力。同时，积极推进区、县相对集中行政复议审理权并取得一定进展。北京市政府行政复议委员会成立两年来运转出色，审议了25宗、37件重大疑难行政复议案件。目前，北京市有7个区县也相继设立了行政复议委员会，以追求案件审理的公信力。
　　江苏省以不同模式开展试点工作。省政府本级试点工作文件已上报尚未运行。省政府法制办增设一个行政复议处（人员编制未增加）。同时，确定苏州、泰州、海门为试点单位。苏州市今年年初已成立行政复议委员会即将挂牌，借助苏州大学法学院等外部力量，实行委员会议决案件等规则。泰州采取相对集中受理权的模式开展试点工作。海门县采取全面集中复议权的模式开展试点工作。
　　广东省的市县试点工作进度不一。省政府法制办在此次机构改革中已批准增设3个处（法律事务、依法行政指导，复议二处），但未增加人员编制。深圳、汕头和中山市作为试点市，进展情况不一。深圳市由于承担各项改革任务繁重，行政复议试点有待于随同配套开展。汕头市试点已经起步近半年时间，效果有待进一步观察。中山市将行政复议委员会定位于市政府行政复议工作的议决机构，主要负责市政府及市属部门行政复议案件的处理（包括收案、受理、核查、听证、审理、决定、送达及转送等），并对市政府行政复议工作中的疑难问题进行研究。行政复议委员会下设办公室，与市法制局合署办公，具体负责行政复议委员会的日常工作。行政复议委员会办公室内设行政复议受理科和行政复议审查科。2009年受理案件200余件，制度规范，效果明显。       
　　3、正在制定方案处于筹备阶段的有：海南、内蒙、湖北（武汉城市群9市）。
　　上述各省选定的29个省辖市，12个县级试点单位进展情况不一，也有许多值得借鉴的经验。
　　国务院法制办为学习交流各地试点工作的经验，进一步提高思想认识，开拓思路，增强信心和责任感，初步订于今年5月在哈尔滨召开行政复议委员会试点工作会议。
　（ 作者单位：河南省人民政府法制办公室行政复议应诉处）

　　参阅资料：
　　①《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）2006年9月日印发
　　②《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（党的十六届六中全会通过）2006年10月印发
　　③国务委员华建敏同志在行政复议工作座谈会上的讲话《加强行政复议工作促进社会和谐稳定》(2006年12月2日)
　　④《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008] 71号）2008年9月16日印发
　　⑤国务院法制办《政府法制参考》2007年第9期
　　⑥国务院法制办《政府法制参考》2007年第10期
　　⑦国务院法制办《政府法制参考》2008年第13期