【交流】王谦：个体工商户在行政处罚案件中应

【交流】王谦：个体工商户在行政处罚案件中应如何认定违法主体之分析

作者： 王谦 字体：

　　一、案情简介

　　2011年1月至3月，温州市水利局水政监察支队联合珊溪管理局水政监察处、文成县水利局水政大队、泰顺水利局水政大队成立联合调查组，对珊溪水库库区内的非法采砂活动进行调查、排摸和制止。调查过程中，发现泰顺县飞云湖疏浚采砂场下的浙泰采0002号采砂船非法采砂作业。对此，联合调查组对浙泰采0002号采砂船进行了现场调查，同时向当事人发放了责令停止违法行为通知书，并正式立案查处。经查，浙泰采0002号采砂船自2010年1月至2011年3月期间在珊溪水库库区保护范围内非法采挖砂石，违反了《浙江省水资源管理条例》第十二条第三款的规定，而该采砂船目前的实际控制人为陈道刻、陈林两人。

　　泰顺县飞云湖疏浚采砂场是一家于2005年7月4日经温州市泰顺县工商局注册登记的个体工商户，其经营者为郑天法，而该采砂场实际上是由郑天法与陈道刻、陈林等其他股东共同投资设立。经营期间，郑天法与其他股东协商同意退出，将其股份由陈道刻、陈林等人注资买下，现泰顺县飞云湖疏浚采砂场的负责人为陈道刻、陈林，泰顺县飞云湖疏浚采砂场下的浙泰采0002号采砂船的实际控制人为陈道刻、陈林。

　　2011年3月22日，我局向陈道刻、陈林发出《行政处罚事先告知书》，告知其依据《浙江省水资源管理条例》第四十七条第一款的规定，本局拟作出“责令你们停止违法行为，采取补救措施，并处以罚款人民币40000元”的处罚决定。

　　二、法律问题

　　在行政处罚案件中，个体工商户营业执照上登记的业主与实际经营者不一致时，应由谁承担责任，即列谁为行政处罚相对人。

　　三、评析意见

　　行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法律、法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。而处罚对象，即行政违法主体，是指违反行政法律、法规，依法应当给予行政处罚，并能够独立承担法律责任的行政相对人。按照《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》及《国家赔偿法》等法律规定，作为违法主体的当事人可以是“公民、法人或者其他组织”。但在执法实践中，违法主体的认定却是一个比较复杂且容易混淆的法律问题，尤其是对个体工商户应如何认定违法主体，更无明文规定，而这也正是本文探讨的焦点。

　　根据《中华人民共和国民法通则》第二十六条、二十九条及现已废止的《城乡个体工商户管理暂行条例》第四条第一款、第九条第二款的规定，个体工商户是公民参加生产经营活动的一种特殊形式，其不是法人、不能独立承担民事责任，且其经营者是不可变更的。2011年4月16日公布，并于同年11月1日施行的《个体工商户条例》对此更是明确规定，其中第二条规定“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营”及第十条规定“个体工商户登记事项变更的，应当向登记机关申请办理变更登记。个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记。家庭经营的个体工商户在家庭成员间变更经营者的，依照前款规定办理变更手续”。因此，除家庭经营的外，个体工商户应由公民个人经营，以个人财产承担，且个体工商户不得转让，新的经营者只能在前一经营者办理注销登记后重新申请办理注册登记。

　　《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律、法规对个体工商户为处罚对象时处罚决定书如何列写、是否应视为“其他组织”并无明确规定。但根据前文所述，在民事法律关系中，个体工商户不具备独立法人资格，不具备独立民事权利能力和民事行为能力，不能独立承担民事法律责任，而是应由业主承担。为此，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十六条第一款规定了“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号”，即个体工商户非诉讼主体，所产生的责任也是由业主承担。同时，在行政法律规范未明确规定的前提下，依照行政法参照民事法的习惯，则个体工商户不宜作为其他组织而成为独立的行政法律关系主体，而行政机关作出的具体行政行为所针对的对象也应是能独立承担法律责任的业主，即自然人，个体工商户有字号的也仅是在法律文书后注明。