行政复议法将修改 公民有望对红头文件说“不”

　　不满汽车尾号“限行令”、认为政府的“征地批复”不合法、公务员不服人事奖惩决定、学生质疑学校“不授予学位”……这些在现行《行政复议法》下可能得不到受理的争议，未来一两年内有望“状告有门”。

　　目前，国务院法制办正在考虑扩大《行政复议法》的受案范围。国务院法制办副主任郜风涛近日提出，准确界定“具体行政行为”，考虑将全部抽象行政行为、行政机关的内部行政行为、“公法人”行为、事故责任认定等行为纳入行政复议范围，并加大对“行政不作为”争议的救济渠道，将是此“突破点”上应重点研究的六个问题。

　　这些修改对老百姓意味着什么？中国青年报记者采访了中国政法大学副校长、行政法教授马怀德等专家。

　　对“限行令”提出行政复议

　　现行行政复议制度规定，对规章以下的规范性文件可以附带审查。但经过多年实践，来自一些专家和实务部门的看法是，应当将抽象行政行为全部纳入行政复议受案范围，或者至少将规章纳入行政复议受案范围。

　　这意味着，诸如北京汽车尾号“限行令”等有争议的“红头文件”，权利受到影响的市民将来有望不必亲经“受罚”，就能直接申请行政复议。

　　2008年9月21日，北京市政府以一纸《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》(以下简称“限行令”)等文件，使“限行措施”成为“常态”。一项涉及数百万人利益的公共政策，在民意缺声的背景下出台。有评论认为，“限行令”部分剥夺了个人所有物的使用权，其规定“限行”及处罚的法律依据并不充分。

　　2009年1月13日，律师张先生在限号期间驾车上路被罚，遂以“‘限行令’仅为地方政府规范性文件，没有法律依据”为由，将朝阳交通支队呼家楼大队告上法庭，要求确认处罚违法。但这一称为国内首例“尾号限行案”的行政诉讼，以原告败诉告终。

　　“‘限行令’是一种抽象行政行为，因为它针对的是非特定的主体，具有普遍约束力。而当前的《行政复议法》与《行政诉讼法》相比，一大特色就在于它规定可以通过复议具体行政行为，来‘附带审查’行政机关作出这一行为所依据的规定——抽象行政行为。”马怀德教授告诉记者，但是在实践中，这样的案例却比较少见。

　　“因为，‘附带审查’意味着你不能对‘限行令’直接申请复议。只有当你因为违反‘限行令’被处罚了，才能同时对处罚的依据申请复议。”他表示，“这种制度设计有缺陷，实际上是把人逼到‘以身试法’、以违法方式才能得到救济权的境地。”

　　此外，马怀德教授指出，实践中由于一些行政复议机关对这一条款缺乏正确理解，对抽象行政行为的范围存在分歧，因此即使有类似张先生的少数先例，抽象行政行为也没有得到很好的复议。“要求‘附带审查’的这些申请人，并没有得到实惠。这让大家对这一条款本身不重视，也没有太多的信心来申请复议抽象行政行为。”