当前位置: 广州律师网 > 行政诉讼 >

谈谈《行政许可法》中的形式审查

2011年04月23日投稿人：胡峻箫律师点击：次

摘要：在当前司法实践中，对行政许可中的审查责任主要有三种观点，1、应该对材料的真实性进行审查（实质性审查）；2、应该对材料的真实性进行必要的审查（有限的实质性审查）；3、除法律法规有特殊规定的以外，只作形式审查。哪种意见更为正确呢？

先请大家看一看《行政许可法》中有关形式审查的规定：

第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：
……
(四)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当……
(五) ……申请材料齐全、符合法定形式，……应当受理行政许可申请。
……

第三十四条行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

再请大家看一个案例：三个自然人甲、乙、丙协议组建一个有限公司，共同委托一人丁到工商部门办理了公司名称预先核准登记，后委托代理人丁用盖有三人印章的材料向工商部门申请公司设立登记，获得批准，领取了公司营业执照。一年后，甲以工商部门没有尽到法定审查义务，未审清设立公司登记是否是其本人真实意思表示的情况下，批准公司登记，侵犯其合法权益为由，提起行政诉讼，要求撤销公司登记。

经法院调查，名称预先登记申请材料中的三人签名是真实本人签字，而设立登记申请材料中的签名是委托代理人丁所签。

原告甲在庭审中称，原来是想做股东的，后来不想做了，只想把原来准备投资的机器设备租给企业用，但另一位股东乙背着她指使代理人进行了上述登记。

被告工商部门辩称：按照有关法规和国家工商总局的文件，工商部门对申请材料的审查是形式审查，只依照有关法规审查材料的齐全性、合法性，材料的真实性由申请人自己负责。同时指出所有材料中均有股东甲的私人印签。

法院依据《公司法》第二十二条规定：“股东应当在公司章程上签名、盖章”，认为在申请材料中的公司章程不符合法律既要签名又要盖章的要求（只有股东甲的印签，而没有他本人的签名，签名系他人伪造），工商部门在申请材料不符合法律规定的情况下，予以核准登记是违法的，因此，判决确认工商部门登记行为违法。

在当前司法实践中，对行政许可中的审查责任主要有三种观点，1、应该对材料的真实性进行审查（实质性审查）；2、应该对材料的真实性进行必要的审查（有限的实质性审查）；3、除法律法规有特殊规定的以外，只作形式审查。

而持第2种观点的人最多，上述案例的判决就反映了这种观点。该判决是建立在“行政许可机关应当审查签名的真实性”这样一个基础上的。这种观点认为行政许可机关应该进行必要的实质性审查，其尺度是以“应当能够发现”为标准，如在上述案例中，申请人提交的股东甲在公司设立登记申请材料中的签字与其先前提交的名称预先核准登记申请材料中的签字“明显不同”，工商部门应该能够发现而没有发现，在这种情况下核准登记应当承担行政违法的责任。表面看这样的分析似乎很有道理，但实际上却存在着很多的问题：

一、技术上缺乏可行性。

两次呈送的材料中的签字“明显不一样”就能断定签字不是出自同一个人吗？看起来一样的签字就肯定是一个人签的吗？都不能肯定。这些问题如果出现在诉讼中，一般都要经过司法鉴定，才能做出判决，即便是法官也无法仅用肉眼来做判决。

一般情况下，在只对申请人按法定要求提供的书式材料进行审查的情况下，要判断这些材料本身所载内容的真实性在技术上是不可行的。申请材料不是人民币，本身并不带有防伪标志，其所载内容是真是假更是无从判断。如一份股东会决议，上面记载某年某月，某某几位股东按照《公司法》的规定，召开股东会，通过什么决议。要想判断是否真有其事，是否真的按照《公司法》的规定进行，是否真的这几位股东参加，并由本人签字，光从材料本身是不可能做出判断的。而法律并没赋予行政许可机关要求提供其他材料佐证的权利，因此说，任何涉及真实性审查的要求在现有法律框架下都是不可能办到的。

二、法律上缺乏实际价值。