信访与行政复议关系的再思考

　　行政复议与信访本不是一个层面的问题。行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益，依法向特定行政机关提出申请，由受理该申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的活动。行政复议具有权利救济和依法监督的功能。

　　信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访之所以能够与行政复议相比较，是因为实践中信访制度具有权利救济和监督的功能，尤其是信访复查、复核行为，已与行政复议十分相似。

　　本文尝试从信访与行政复议的制度比较着手，从功能定位的角度，合理划分行政复议范围，完善行政复议相应制度，进一步强化行政复议功能，化解社会矛盾，维护好群众合法权益，促进社会的和谐稳定。

　　一、信访与行政复议制度比较

　　第一，行政复议的受案范围具体明确，信访的受案范围模糊宽泛。

　　国务院《信访条例》规定的信访受理范围十分广泛，包括了行政机关及其工作人员实施管理活动的各个领域和方方面面，而且包括从事公共事务管理组织和公共服务的企业、事业单位及其工作人员等。相对而言，行政复议的受理范围较窄，仅仅限于行政机关作出的具体行政行为和不履行职责的行为。二者受案范围的不同，是导致信访案件数量远远高于行政复议案件数量的重要因素之一。

　　第二，行政复议的受理条件严于信访的受理条件。

　　行政复议的受理条件比较严格。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》明确了行政复议范围、申请行政复议的法定期限、申请行政复议的主体资格、申请行政复议的方式、行政复议机关收到复议申请的处理期限和方式、申请材料不齐全时的补正程序和要求等内容。

　　信访的受理条件相对宽松，也没有法定期限的限制。信访受理，一是看是否提出了信访请求，二是看是否属于信访事项，符合上述两个条件的信访，信访机构都应当受理。

　　国务院《信访条例》还对不受理信访请求的情形作了规定，一是对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。二是信访请求正在审查期间、信访事项已经受理或者正在办理、信访事项的办理、复查意见作出后，信访人无正当理由未在规定期限内提出复查、复核申请的，信访人向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访请求的，该上级机关不予受理。

　　第三，在程序上，行政复议更加程式化。

　　行政复议法及其实施条例规定了相对严格的受理和审理程序，行政复议具有准司法化的特征。

　　除特殊规定外，行政复议案件一般不得转送。除不符合受理条件的案件外，行政复议案件均由行政复议机关自行办理并依法作出复议决定，处理结果也已经类型化。按照国务院《信访条例》的规定，依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关，涉及下级行政机关或者其工作人员的信访事项，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。办理信访事项的行政机关按照行政行为的一般程序办理。政府信访机构本身不具备实体上的处理权限，必须由具有行政管理职责的机关进行处理。

　　第四，信访解决问题的资源和能力优于行政复议。

　　信访解决问题的资源十分丰富。信访是党和政府密切联系群众的重要渠道，是反映社情民意的窗口，信访工作关乎社会的稳定，各级党委、政府领导都高度重视信访工作。特别对于重大、疑难、复杂的信访案件，党委政府的领导都会全力协调党政相关部门、工会、共青团、妇联组织以及有关企事业单位等协同化解，并在人力、物力、财力方面给予大力支持，从而使信访工作反映出的问题得以较快解决。

　　对于行政复议工作，各级领导也都比较重视。但就解决矛盾纠纷依靠的资源而言，行政复议不及信访。各级行政机关办理行政复议案件，化解矛盾纠纷，主要是依靠行政机关自身资源。另外也探索与律师事务所、行业协会以及人民调解组织合作，化解矛盾纠纷。

　　行政复议工作是行政机关的自我纠错机制，具有便捷、高效、经济、专业性强等优点。但从当前各级政府开展信访工作和行政复议工作的情况看，信访案件数量逐年快速增长，信访工作的任务日益繁重。行政复议案件数量近年来虽有所增长，但远远落后于信访案件增长数量，行政复议的功能并没有充分发挥好。