推进国家治理现代化 专家:行政诉讼法修改仍需凝聚共识

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　　在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下,专家认为

　　行政诉讼法修改仍需凝聚共识

　　8月23日至24日,中国行政法学研究会2014年年会在河南郑州召开,会议主题为“国家治理体系现代化与行政法”。年会就“行政体制改革与行政组织法的完善”、“有效的政府治理与更好发挥政府作用”、“行政审批制度改革中的法律问题”、“行政诉讼法与行政复议法修改”等四个议题进行了探讨。前两个议题在分组讨论中表现得似乎“不温不火”,而后两个议题的讨论则“火花四溅”。在行政诉讼法修改草案进入全国人大常委会“二读”之际,与之相关的争论更趋白热化。

　　行政诉讼法修改的站位

　　针对当前有关行政诉讼法修改的热议,有学者认为,这种学术繁荣背后存在隐忧—“呼吁有余而论证不足”、“热点有余而共识不足”、“观点有余而争论不足”。苏州大学王健法学院教授章志远提出,尽管各种具体的修法建议很多,但不同方案之间却缺乏深度的交流和论辩,总体上表现出“碎片化”倾向。这种各说各话、全面出击的状况也在一定程度上固化了立法机关“求稳”的修法思路。章志远表示,如果不能站在国家治理现代化的高度进行系统性反思和整体性设计,任由这种零散化讨论局面的长期存在,行政诉讼法修改的历史使命恐怕难以实现,因此行政诉讼法修改的讨论必须超越简单的修法技术之争,深入揭示修法进程中的结构性矛盾,最大限度地凝聚修法共识,推进修法的顺利完成。

　　与会人员认为,国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标,为行政诉讼法修改提供了新的政策环境和历史机遇。如何发挥行政诉讼在推进国家治理现代化进程中的作用,是此次修改行政诉讼法所面临的“最大课题”。

　　行政审判的管辖问题

　　针对行政审判的管辖问题,有人建议,实行提级管辖,基层法院不审理行政案件,也有人提出实行“异地管辖”或者“集中管辖”,还有人提出由高级法院统一立案、分级审理,甚至可以考虑实行三审终审。

　　中国人民大学法学院教授杨建顺认为,在行政诉讼管辖制度试点中出现了异地管辖、交叉管辖、提级管辖、集中管辖等措施,这些都可以归为广义上的集中管辖。集中管辖应当是制定法律和政策阶段重点完成的制度架构,而不应当是在法律制度实施层面的临时性政策应对。杨建顺建议,此次修法应当将集中管辖制度正式确立下来,而且在对集中管辖作出原则性规定的基础上,应授权最高人民法院通过司法解释对集中管辖作出进一步规定。

　　清华大学法学院教授余凌云则表示,“不看好一些地方实行的指定管辖、异地管辖、集中管辖”,建议实行选择管辖,即保持现有格局不动,同时增加规定当事人在特定情况下的选择权。如果当事人有初步证据证明,行政机关是奉市委市政府之命行事或者存在干扰公正审判的因素,就应当允许其直接向高级法院提出申请,要求改变管辖。

　　在行政审判体制改革方面,中国政法大学研究生院教授解志勇、最高人民法院法官梁凤云等人提出设立专门行政法院的构想。但有学者提出质疑:设立行政法院是为了摆脱地方行政干预,但是党的十八届三中全会提出省级以下法院、检察院实行人财物统一管理,在这一背景下,行政法院是否还有必要设立,如何与之衔接?

　　行政诉讼法与行政复议法的逻辑关系

　　行政复议到底是行政化,还是司法化的趋势,颇有争议。中国政法大学法学院教授刘莘认为,目前的行政复议法是以层级监督给行政复议定位的,强调其行政性的一面,而忽略了其“准司法”性质的一面。应将行政复议定位为准司法活动,复议机关不应作被告。当然如果复议机关在复议程序中作出的裁决影响到第三人利益,则第三人可以将复议机关作为被告起诉。也有学者认为,行政复议应当定位为行政程序,而非司法程序。

　　关于行政复议与行政诉讼的衔接模式,刘莘倾向于较为彻底的复议前置,即只有经过行政复议程序才能向法院提起行政诉讼,这符合“司法最终原则”。也有学者主张实行“自由选择”模式。重庆工商大学法学院教授林泰认为,应摈弃行政复议法和行政诉讼法在制度设计方面所产生的交织关系,构建和完善两者相互分立的新关系。即坚持单轨制模式:行政相对人在面对纠纷时,只能选择行政复议与行政诉讼二者中的一个,同时构建复议二审终审制度。刘莘则表示,如果“自由选择”,而且引起纠纷的原因是合理性问题而不是合法性问题,那么相对人一旦选择行政诉讼,则将丧失通过行政复议维护其合法权益的机会,而复议前置则可避免上述缺陷。但也有人认为,行政复议前置应该有一个前提,即复议机关的公信力有保证。否则一定要走这个程序,不给行政相对人选择机会,反而更加不经济,也不快捷。

　　“非行政许可审批”概念及范围