行政许可设定和实施评价制度若干问题思考

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行政许可设定和实施评价制度若干问题思考 (2008-12-02 10:53:28)

标签： 杂谈 分类： 研究论文

文/丁丁

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2003年《行政许可法》借鉴西方的行政评价制度，首次在立法中引入了行政许可事项的定期评价制度。《行政许可法》第二十条规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的事实情况及存在的必要性适时进行评价。依此规定，行政机关应当依照《行政许可法》规定建立本地区、本部门的行政许可定期评价制度。《深圳市实施行政许可若干规定》第七条规定，市政府法制机构可以委托专业机构对行政许可的设定和实施情况进行评价，并向市政府提出有关意见和建议。进行行政许可设定和实施评价制度问题的研究，对于指导行政机关依法对行政许可的设定和实施进行评价具有重要的现实意义。本文拟对其中几个问题进行探讨。

一、行政许可设定和实施评价的必要性

行政许可作为一项重要的国家权力，直接涉及公民、组织的合法权益，关系政府职能的转变和社会主义市场经济的发展。设立行政许可的目的在于维护社会秩序，保护公民的生命、健康和财产安全，保护环境，增进公共利益等。但是，行政许可如果设定不当，也会引发诸多问题。过去，我国关于设定行政许可的制度很不完善，行政许可设定权不明确，设定行政许可的事项不规范，设定行政许可的范围过于宽泛，行政许可重复交叉设置等等，这些问题导致行政许可过多、过滥设置，为腐败行为和权力“寻租”提供了制度上的可能性。由于缺乏制度约束，一些行政机关通过地方法规甚至规范性文件随意设定行政许可，擅自规定行政许可条件和标准，不仅损害了国家法制的统一，而且增加了实行许可制度的社会成本，导致了行政许可实施中的混乱。

行政许可作为一种重要的行政管理手段，其社会调控作用也不是绝对的，可能随着社会发展变化而有所改变。某些行政许可事项在特定的历史时期可能对社会发展起到积极的推动作用，在另一时期则可能起到完全相反的作用。例如，美国从19世纪末起开始加强对经济活动的管制，通过建立各种联邦特别行政机构，对各方面的经济事务和贸易活动进行审批和监督。这种管制有力地促进了美国经济的发展，使得美国在二十世纪初一举成为世界头号经济强国。但是20世纪上半期，美国行使审批权的机构越来越多，行政审批的范围越来越大，反而束缚了美国经济的发展。20世纪70年代以来，美国政府开始了大规模的放松管制的改革，行政审批项目大幅减少，行政审批程序进一步简化，在许多管制领域引入了市场机制。80年代，美国开始对行政审批进行经济评估，将经济学的成本收益分析方法引入，对行政审批进行成本收益分析，建立了相应的成本收益分析制度。这种放松管制、改革行政审批制度是90年代以来美国经济持续高速发展的重要原因之一。20世纪80年代以来，西方主要发达国家开始重新认识行政许可制度，主张要尽可能有效利用市场机制，减少不必要的行政干预，尊重市场经济规律。设定行政许可的必要性、范围大小、方式选择应当随着经济、社会发展的变化而有所变更。许多国家的立法还规定了立法后的评估制度。

我国当前正处于向市场经济过度的转型时期，许多行政许可事项的设定呈阶段性合理的特点，一旦设定行政许可的社会条件发生变化，继续保留不再必要，就应当对已经设定的行政许可做相应的修改和废止，以适应社会发展的需要。对已经设定的行政许可事项应当定期进行清理，在此基础上对行政许可事项作出评价，再决定是否保留、取消或者修改，十分必要。为此，《行政许可法》借鉴了西方的行政评价制度，首次在立法中引入了行政许可事项的定期评价制度。

二、行政许可设定和实施评价的基本涵义

建立行政评价法制度是当代西方国家行政法发展的新趋势。行政评价法制度以公共利益为价值导向，根据公众满意程度评价行政绩效，公共性是行政评价法制度的基本内涵，程序性是行政评价法制度的根本属性。一般而言，行政评价是指根据行政效率、能力、行政服务质量、行政责任和行政相对人的满意程度等方面的分析与判断，对政府实施行政行为过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级的制度。