应松年：行政复议法的修改

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应松年：行政复议法的修改 (2013-03-15 23:48:41)

标签： 行政复议法修改 分类： 法治政府

       法治政府网 | 时间： 2013-03-13  | 文章来源： 法治政府研究院

2013年3月11日晚7点

论坛精华摘录

主持人兼评议嘉宾：刘莘 教授 

行政复议制度是在18世纪末法国行政法院诞生时所产生的附带制度,就是起诉到行政法院之前有一个诉愿的前置程序，后来各国都产生了类似的制度。今天应老师就是要结合我国的现实情况，谈一下行政复议法的修改。这是一个非常实在的题目，一个非常现实的问题，对大家日后的学习工作都很有帮助，下面掌声有请应老师开始讲座！

主讲嘉宾：应松年教授

今天主讲的题目是“行政复议法的修改”，这是我国目前要解决的问题之一。我想先讲一点行政复议的一般性的理论问题，这些问题涉及后面要讲的修改意见。这些意见很实在，是我个人以及和刘老师等各位老师一起讨论的结果。至于到底会怎样修改，还是要看人大的意见。正如刘老师所说，复议是法国行政法院建立之初就考虑设置的制度。

上述制度都体现出一些共同点。第一，行政复议就是行政机关解决行政争议，必然带有行政性。第二，既然要解决争议，解决矛盾，复议必然带有司法性，没有司法性就受人质疑，难保公正。行政复议制度不管怎么说都是自己当自己的法官，怎么能增加行政复议的公正性，客观性，让老百姓能够信服呢？根据前两年的数据来看，每年英国行政裁判所受理案件有几十万起，经过裁判后再提起诉讼的只是个零头，大概5000件。行政争议基本由行政裁判所解决，这很成功，法院只要解决疑难案件。听说美国行政法官解决行政争议也占到了80%以上。我们要发挥行政复议的准司法性，增强处理案件的公正性，在人民群众心中逐步树立起行政复议的权威，让很多行政争议都由行政复议机关来解决。在行政复议法立法十周年的会上，我曾有过一个发言，主题就是行政复议制度应成为解决行政争议的主渠道。实现这个目标要解决的首要和核心问题就是如何确保行政复议机关能够公正办理行政案件。解决纠纷、解决矛盾的核心和灵魂就是公正，复议是这样的，诉讼也是如此。要公正到法官就是公正的化身这样的程度，这样司法的作用才能真正的发挥。当然做到充分的公正你自然就有权威了，权威来自于公正。就比如当年布什与克里竞选总统时由于计票方式不同而产生争议，美国的大法官就判决布什当总统。这话一说完，那边克里可没有说一拍桌子，大吼说这不公平，而是立马转身对布什说：“恭喜你当总统了！”为什么他没有二话呢？我就在想可能一方面他自己内心认为法官判决就是公正的，没什么好争辩的；另一方面他也不敢说法官判的不公正，这句话一旦说出口，政治生命也就完了，人们会说，你连法官都不相信，你还想当总统？这就是美国社会的理念。如果我们的法官能这样，说了谁对谁错，案件就结了，社会就和谐了，就稳定了。现在，你说了，我不服我要告，你最高法院说了，我还是不服，我还要告，那你说这个社会还能稳定下来吗？所以说公正性问题是社会矛盾解决的核心问题，也是司法的灵魂之所在。我们要保障行政复议的公正。有一次，法制办有个领导跟我说，你们老说复议的司法化，复议是行政机关的工作，为什么要司法化呢？我说，这个很简单，司法化就是我们希望复议是很公正的，像司法那样公正，没别的意思。

我们如何能保障复议公正呢？接下来我们回过头来看原来复议制度的建立和发展情况，然后再看如何修改复议法，这样我们就有一个标准。最早在上世纪五六十年代，我国立法就谈到过复议，在税务、商标领域就有过关于复核的规定，但没有规定复议或者复核之后能否诉讼。到了大约1956年的时候，《治安管理处罚条例》明确规定了，对治安管理处罚不服的可以申请复议，但是不能提起诉讼。这涉及到司法的一个特点，就是一审裁判后应该允许当事人再申请复查一遍，这是正当程序的基本要求之一。正当程序不但包括公开审理、回避、言辞辩论等必要程序，上述复核的权利也包括在内。比如行政处罚法就规定，做出处罚要听取当事人意见，说明理由，做出处罚决定，当事人不服的有权要求复核，可以复议，也可以提起诉讼，但是这个权利必须赋予当事人，这也是宪法规定的基本权利。但当时《治安管理处罚条例》就规定不能起诉，这个规定就是不太理想的。1987年修改了《治安管理处罚条例》，规定可以申请行政复议，对复议结果不服的，可以提起诉讼。在《行政诉讼法》颁布之前，很多法律都没有规定对复议结果不服的可以提起诉讼，但是规定了可以向上一级行政机关申诉。1978年到1988年，将近有100部以上的法律、法规、规章规定可以申请复议，所以说复议还是很广泛的。1989年通过了《行政诉讼法》，紧跟着1990年《行政复议条例》问世，正式建立了复议制度，该条例就是行政诉讼法的配套法规。从91年到97年，复议案件大约有22万起，复议决定维持的占50%，撤销的占20%，改变的占10%，这个比例还不算太低。到99年的时候，将《行政复议条例》上升为《行政复议法》，每年大概只有7.8万件案件，比行政诉讼案件要少。我刚才说要使得行政复议成为解决行政纠纷的主渠道就是说行政复议案件应该远远超过行政诉讼的案件，当然像英国那样由裁判所解决百分之八九十的案件不太可能，但我们能解决百分之六七十就很不错了。这里就有一个问题，目前诉讼和复议是由当事人选择，并非复议前置，台湾和美国都是复议前置。为什么我国没有采用这个模式呢？当时我们考虑到复议是到上一级机关那里去，路途比较遥远，不方便，而法院就在本地，不用跑很远，所以为了便民，还是交给老百姓自己选择。2007年国务院出台了《行政复议实施条例》，将《行政复议法》所存在的很多问题都解决了，效果不错，但还有些问题没有改，需要我们考虑来修改它。