违法行政案件频发 尽快制定《行政程序法》

　　本报记者 陈煜儒

　　以下三个案例是已经发生，并被很多媒体关注的案例。从这三个案例中，我们可以看出制定一部统一的《行政程序法》多么迫在眉睫。记者邀请《行政程序立法研究》课题组成员肖凤城博士对这三个案件进行了点评。

　　新闻事件回放一：圆明园防渗工程未经听证程序

　　2003年8月，由北京市、海淀区两级政府及圆明园管理处共同投资，北京圆明园遗址公园环境综合整治工程项目启动，湖底防渗工程是其项目之一。2004年9月，圆明园湖底防渗铺膜开工，截至2005年3月底，湖底防渗工程已主体完工，预计于4月中旬全面完成。但就在工程主体完工前夕即3月31日，国家环保总局叫停圆明园防渗工程。

　　“这项工程启动前应该委托有资质的第三方单位进行环境影响评价，然后报国家环保总局批准，但圆明园此前没有履行这项审批手续。”北京市环保局相关负责人说。4月1日，圆明园铺设湖底防渗膜的工程停止。4月13日，国家环保总局将就圆明园湖底防渗工程举行公众听证会，听取专家、社会团体、公众和有关部门的意见。

　　点评：最近对圆明园防渗工程的批评，有的是实体性的，比如称这个工程是“外耻内愚”的典型；有的是程序性的，指出这个工程在程序上有重大缺陷。实体性批评实际上都只是一家之言，既不是公论，也无助于推动这件事情的解决，未必服众。而程序性批评就很有分量，既打中要害，又指出解决的方向。像圆明园这样的大型公共设施的大型工程项目，应当经过比较全面的专家评估程序、公众讨论程序和代议机构的辩论、表决程序，这在程序法治比较完备的国家已经成为一件很自然的事情。圆明园防渗工程的主体部分快要完工了，才被国家环保总局以程序违法为主要理由叫停，说明我们一些政府部门、公共机构的程序意识很薄弱，也说明我国的程序法治亟须完善。我国的行政程序法现在面临一个大问题，就是没有一部统一的行政程序法典，有关行政程序的法律规定很分散，许多程序性立法层级低，而且粗细参差不齐，衔接不好，很容易钻空子。防渗工程在某些方面也在钻程序规定的空子，认为工程本身就是为了环保，因而不需要环保许可，也就不需要按照《环境保护行政许可听证暂行办法》进行听证。要堵住这种空子，就得要有一个总体性的规定。如果不制定统一的行政程序法典，那就很难作总体性的规定，只能在一部一部法律中重复规定同样的内容，很容易出现立法上的疏漏，是非常笨拙的治国方式。我可以这么说，如果我们现在就有一部统一的行政程序法典，像圆明园工程这样的事情就能大大减少，即使出了，法律上一目了然，乖乖地按程序办，没什么好说的。

　　新闻事件回放二：东阿县镇政府文件“征地”

　　2002年7月，在山东省东阿县城经营餐饮业的刘凡利与东阿县铜城镇前屯村村委会签订了用地100亩、为期30年的“土地承包”合同，双方的依据是“铜城镇关于全民招商引资的实施意见”这一文件。2003年8月，刘凡利在果园和复耕地上成立了东阿县老地方农庄饮食有限公司。

　　由于“老地方农庄”没有办理用地手续，实际占地还多了17亩，此事引发群众集体上访。在上级有关部门的过问下，东阿县国土资源局于2004年2月对刘凡利下达了限期拆除违章建筑物、补偿群众损失的处罚决定书。

　　刘凡利针对东阿县国土资源局的处罚决定向聊城市国土资源局申请行政复议，后者维持了原决定。目前，东阿县国土资源局已向法院申请强制执行。

　　点评：对这个案子，一般人通常容易看见聊城市国土资源局的行政处罚程序，另有两个程序比较不被注意，一是村委会把土地承包出去的程序问题，这个村委会居然按照自己的所谓“文件”就把土地承包出去了，在程序上简直匪夷所思；二是刘凡利称曾经去国土资源局办理过用地手续，只是因为交费太多而搁置，国土资源局并未告知该用地不合法。这里也有程序问题，如果事实真是如此，国土资源局在程序上是有责任的。对这些程序问题，现行法律没有明确规定，如果形成纠纷，只能由法院酌定，这对执法、司法都很不利。当然最终受到危害的，是国家和人民群众的利益。每一项公共事务、行政事务都应当制定程序性法律规定，这是非常应该的，但如果具体操作上就这么做，则是非常笨拙的。所以，制定一部统一的行政程序法典，非常必要，而且非常迫切。

　　新闻事件回放三：莆田农民土地被征投诉无门