初探城乡规划行政强制执行

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初探城乡规划行政强制执行 (2011-08-13 12:31:48)

标签： 杂谈 分类： 行政诉讼

初探城乡规划行政强制执行

---《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的理解和适用

    “城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，这是《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条对行政机关的行政强制执行所作的具体规定。该法自2008年1月1日施行以来，关于第六十八条规定的行政强制执行，在执法实践中已遇到诸多迫切需要解决的问题，比如：“县级以上人民政府的责成”只能“一案一责”、或允许“概括性责成”；被责成的有关部门只能是规划建设部门、或是允许责成其他部门；对县级以上人民政府的责成行为是否可以提起行政诉讼；对被责成的有关部门所实施的执行行为是否可以提起行政诉讼；责成程序及强制执行期限等等。笔者试就《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的理解和适用问题，从行政强制法律性质着手，作一尝试性的初探。

    一、行政强制的概念

    行政强制也称行政强制行为，是“行政强制措施”与“行政强制执行”的合称，系指国家行政机关，为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行约束与处置，或在当事人拒不履行业已生效的具体行政行为的条件下，国家行政机关或人民法院，依法对负有履行义务的当事人采用有关强制手段，迫使其履行义务，或者达到与履行义务相同状态的强制性行为（注）。本文所谈的“建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，即属于行政强制行为中的行政强制执行。

    二、如何对县级以上人民政府的“责成”行为进行定性

   1、“责成”行为的含义和性质。

根据《现代汉语词典》解释，“责成”，即指定专人或机构负责办好某件事。“责成”一词从字面上理解就是责令、指定或命令某人或单位完成某件事。因此，“责成”行为本质上是行政命令，其中含有指定权和决定权。

   2、“责成”是否属于独立的具体行政行为，其含义和性质是什么。

   城乡规划法第六十八条规定的责成，与《城市房屋拆迁条例》规定的县级人民政府责成有关部门实施强制拆迁，属于同一性质的行政强制执行，两者都有一个前提基础行为，即分别依据城乡规划部门的行政处罚、强制措施等决定和房屋拆迁主管部门的拆迁裁决。可见，县级以上人民政府的此类“责成”是依附于其他行政管理部门的具有行政强制执行力的行政决定。但根据法律、法规规定，对上述行政机关作出的具有行政强制执行力的行政决定是否准予强制执行，不能由作出行政决定的机关自己决定，而授权由县级以上人民政府决定，因此，责成行为应具有独立性，其性质属于行政强制执行决定，符合具体行政行为的特征。责成行为的含义可理解为，县级以上人民政府根据法律、法规的授权，依法行使对行政机关作出的具有行政强制执行力的决定是否准予强制执行的决定权，并通过责成行为保障行政决定的实施和效率。　

　  3、“责成行为”的主体与实施行政强制执行主体的区别。“责成行为”的主体就是行政强制行为的决定权主体，只能是县级以上人民政府，但具体由县、市（设区市）、省的哪一级别人民政府作出责成行为，城乡规划法没有作出具体规定。根据立法行为的逻辑性原理，应当依据基础行为的级别而定，如作出限期拆除决定的机关是县级城乡规划主管部门的，则应由该规划部门所在的县级人民政府作出责成行为，以此类推。被责成的“有关部门”就是实施行政强制执行的主体，决定主体和实施主体被依法分离，这是保障行政行为公正性的需要，表明两者的权利义务内容是不一致的（下文另行论述）。行政强制执行决定主体的决定权来源于法律、法规的授权，行政强制执行实施机关的执行权来源于决定机关的责成。那么被责成的“有关部门”应包括哪些部门呢？笔者认为，主要是指城乡规划部门，被责成的部门中必须有城乡规划部门或被依法授权行使规划管理的部门。由于各地机构设置不同，以及由单一部门组织行政强制执行存在力量不足等因素，县级以上人民政府可根据情况责成其他“有关”部门参加，如城管、房管、土地、公安等部门，但不应包括乡镇人民政府或人民团体、行业协会组织等非政府行政管理部门。